Anche l’impresa, la cui domanda di partecipazione, debitamente sottoscritta con firma autografa, non sia accompagnata dalla fotocopia del documento di identità del sottoscrittore, va ammessa, alla procedura, purché trasmessa mediante canali che ne assicurino la provenienza.
Lo ha precisato il TAR Lombardia, Milano, con la sentenza 19 dicembre 2025, n. 4213.
Il caso specifico
Una Stazione appaltante aveva attivato una procedura finalizzata all’affidamento di un servizio per l’erogazione di cure domiciliari.
Una Cooperativa sociale aveva impugnato la deliberazione con la quale era stata dichiarata l’inammissibilità della propria domanda di partecipazione in relazione all’avviso pubblico per la manifestazione di interesse.
La lex specialis prevedeva, infatti, l’espressa sottoscrizione con firma digitale della domanda di partecipazione, mentre la Cooperativa aveva trasmesso la domanda con firma autografa del legale rappresentante, non accompagnata dalla fotocopia del documento di identità del sottoscrittore.
Seguiva il ricorso della Cooperativa avverso l’espulsione della procedura.
L’esame della normativa
I giudici hanno, prima di tutto sottolineato che era indiscusso che la Cooperativa ricorrente avesse trasmesso a mezzo pec la domanda di partecipazione in relazione all’avviso di gara.
L’art. 38, comma 2, del DPR n. 445 del 2000 dispone che: “Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.
L’art. 65 del D.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione digitale, CAD) prevede che:
“1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide:
a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui all’articolo 20” (dunque mediante firma digitale);
………..
c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità;
c-bis) ovvero se trasmesse dall’istante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale iscritto in uno degli elenchi di cui all’articolo 6-bis, 6-ter o 6-quater ovvero, in assenza di un domicilio digitale iscritto, da un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato, come definito dal Regolamento eIDAS. In tale ultimo caso, in assenza di un domicilio digitale iscritto, la trasmissione costituisce elezione di domicilio digitale speciale, ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 4-quinquies, per gli atti e le comunicazioni a cui è riferita l’istanza o la dichiarazione”.
Il Collegio ha evidenziato che il legislatore ha quindi previsto, quali forme equipollenti alla sottoscrizione digitale, quella analogica (accompagnata dal documento di identità) o, per quanto qui rileva, la trasmissione dell’istanza tramite PEC da un indirizzo censito nei pubblici elenchi di cui agli artt. 6-bis (come nel caso di specie), 6-ter o 6-quater del CAD.
Le indicazioni della giurisprudenza
Secondo i giudici non si poteva ritenere che la disciplina sopra riportata non fosse applicabile alle manifestazioni di volontà negoziale, in quanto l’art. 65 del D.lgs. n. 82 del 2005 è disposizione primaria che ben può efficacemente eterointegrare – senza disapplicazione alcuna – la disposizione secondaria della procedura.
In proposito è utile rammentare che, per giurisprudenza costante, l’eterointegrazione normativa della legge di gara scatta in presenza di lacune relative ad elementi ritenuti obbligatori dall’ordinamento (Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2023, n. 9078), a condizione che si tratti di situazioni eccezionali che, in ogni caso, non comportino eccessive restrizioni al principio di “massima concorrenza” (Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2017, n. 3699).
L’applicazione dell’art. 65 CAD in funzione eterointegrativa della lex specialis è stata affermata da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, con riferimento ad una domanda di partecipazione sottoscritta con modalità analogica accompagnata dal documento di identità del dichiarante (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877). In quell’occasione, il Giudice di appello ha affermato, in maniera condivisibile, che l’eterointegrazione del bando in simili ipotesi si rivela corrispondente al principio del raggiungimento dello scopo (nel caso di specie: riconducibilità e imputabilità dell’offerta economica al raggruppamento partecipante) e della strumentalità delle forme di cui agli artt. 156, commi 2 e 3 c.p.c. e 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. E tanto anche nell’ottica per cui il processo di digitalizzazione deve essere un mezzo per accelerare e non restringere la partecipazione alle gare mediante la costruzione di “percorsi ad ostacoli”. Pertanto, eventuali difformità di carattere formale dalle previsioni della legge di gara possono essere superate “in considerazione del superiore interesse dell’amministrazione a non escludere un concorrente che è identificabile con assoluta certezza sulla base di altri elementi acquisiti aliunde, nell’ambito della documentazione prodotta” (Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1620).
Ambito di applicazione del CAD
Pertanto, secondo i giudici, non era condivisibile l’affermazione di parte controinteressata secondo cui l’art. 65 CAD non sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, in cui veniva in rilievo un atto negoziale con cui si esprimeva la volontà di assumere obblighi contrattuali nei confronti dell’Amministrazione.
Le norme del Codice dell’Amministrazione Digitale hanno applicazione generalizzata, e non risultano previste deroghe in relazione alla sottoscrizione delle domande di partecipazione a procedure selettive finalizzate alla conclusione di contratti con la Pubblica Amministrazione. Del resto, in giurisprudenza, è stata affermata l’applicabilità dell’art. 65 CAD anche alla sottoscrizione dell’offerta economica nelle gare di appalto regolate dal Codice dei contratti pubblici (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877; T.A.R. Lombardia, Milano, 26 novembre 2024, n. 3359).
Gli indirizzi in materia di vizi di sottoscrizione degli atti
A tal proposito, il Collegio ha affermato di essere consapevole che sui vizi di sottoscrizione dell’offerta nelle procedure di evidenza pubblica non è dato registrare in giurisprudenza un orientamento univoco.
Un primo indirizzo, muovendo dal presupposto che la sottoscrizione sia non solo strumento di certificazione della provenienza e della sua integrità, ma anche fonte di vincolo per il proponente, ne stigmatizza la mancanza come vizio d’invalidità e irricevibilità dell’offerta, non surrogabile neppure per soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV 27/10/2022, n. 9165, richiamata dalla resistente e dalla controinteressata; nonché, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 20/12/2022, n. 11091).
Per altro indirizzo, invece, i vizi della sottoscrizione rilevano solo se e in quanto rechino incertezza assoluta sul contenuto o la provenienza dell’offerta, mentre in caso contrario un’eventuale esclusione sarebbe illegittima (ex multis, TAR Piemonte, sez. I, 06/07/2023, n. 651; Cons. Stato, sez. V, 22/06/2020 n. 3973; cfr. altresì il parere di precontenzioso approvato dall’ANAC con deliberazione n. 420 del 15.05.2019).
Il Collegio non ha ritenuto necessario prendere posizione sul dibattito al riguardo, in quanto le peculiarità della fattispecie in esame inducevano a ritenere comunque preferibile la tesi della illegittimità della esclusione.
Invero, non risulta che le pronunce che hanno sposato il primo orientamento sopra riportato abbiano dovuto statuire sulla ammissibilità di forme legalmente equipollenti rispetto alla firma digitale.
I giudici hanno sottolineato che la pronuncia del Consiglio di Stato (n. 11091 del 2022), richiamata dalla Stazione appaltante, riguardava un caso in cui la sottoscrizione dell’offerta economica risultava del tutto omessa, e la domanda era stata presentata mediante caricamento dei documenti su una piattaforma che “può essere fatto da chiunque sia in possesso delle credenziali di accesso mentre solo la firma digitale garantisce l’imputabilità soggettiva dell’offerta al legale rappresentante dell’impresa concorrente”.
Dunque, la pronuncia n. 11091 del 2022 del Consiglio di Stato concerneva la mancata sottoscrizione da parte di alcuni componenti di un RTI, ritenuta necessaria per “imprescindibili esigenze di ordine generale di certezza sulla riconducibilità dell’offerta ai medesimi operatori e coercibilità dei relativi impegni nella successiva fase esecutiva; queste esigenze non sono soddisfatte mediante il mandato con rappresentanza conferito alla capogruppo”.
Invece, la sentenza del TAR Lazio n. 20936/2024, citata nella memoria della Stazione appaltante, non si era affatto pronunciata sui motivi relativi alla carenza della sottoscrizione digitale, “essendo state le doglianze superate in fatto dalla documentazione in atti”.
L’esame del caso specifico
Ciò premesso, i giudici hanno evidenziato che il caso in esame era senz’altro peculiare, in quanto la domanda era stata non soltanto sottoscritta in via analogica dal legale rappresentante dell’impresa ricorrente (il che di per sé non era dirimente), ma soprattutto risultava trasmessa dall’impresa dal proprio domicilio digitale iscritto nell’elenco di cui all’articolo 6-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale, in conformità con quanto previsto dall’art. 65, co. 1, lett. c-bis del medesimo Codice.
Pertanto, alla stregua delle considerazioni fin qui esposte, l’istanza di partecipazione in parola risultava obbligatoriamente acquisibile dalla Stazione appaltante.
In disparte da ciò, l’Amministrazione sarebbe stata quantomeno tenuta ad attivare il soccorso istruttorio.
Infatti, a prescindere dalla discussa applicabilità del soccorso istruttorio all’ipotesi di mancanza della sottoscrizione dell’offerta nei procedimenti di evidenza pubblica (su cui v. supra), nel caso di specie il ricorso a modalità di sottoscrizione alternativa alla firma digitale ai sensi dell’art. 65, co. 1, lett. c-bis) del d.lgs. n. 82/2005, ancorché non previsto dall’Avviso, avrebbe comportato il dovere per l’Amministrazione di attivarsi per chiedere chiarimenti all’impresa ricorrente.
Conclusioni
Secondo i giudici, in ogni caso, in considerazione del fatto che la domanda non soltanto proveniva dall’indirizzo PEC censito in INI-PEC, ma era altresì sottoscritta con firma autografa dal rappresentante della Cooperativa, tali elementi concorrevano ad escludere l’incertezza assoluta sulla provenienza della domanda.
Conclusivamente, alla stregua di quanto esposto, il ricorso è stato accolto.