di Luigi Oliveri e Matteo Barbero
Tanto si è insistito col tentativo, vano ed erroneo, di applicare alle Elevate Qualificazioni le previsioni dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018, che la bozza del Ccnl del comparto Funzioni Locali 2025-2027 introduce una disposizione sostanzialmente equivalente.
La norma del 2018 prevede: “Fermo restando quanto previsto dai commi 557-quater e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per i comuni privi di posizioni dirigenziali, il limite previsto dall’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, non si applica al trattamento accessorio dei titolari di posizione organizzativa di cui agli articoli 13 e seguenti del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) relativo al personale del comparto funzioni locali – Triennio 2016-2018, limitatamente al differenziale tra gli importi delle retribuzioni di posizione e di risultato già attribuiti alla data di entrata in vigore del predetto CCNL e l’eventuale maggiore valore delle medesime retribuzioni successivamente stabilito dagli enti ai sensi dell’articolo 15, commi 2 e 3, del medesimo CCNL, attribuito a valere sui risparmi conseguenti all’utilizzo parziale delle risorse che possono essere destinate alle assunzioni di personale a tempo indeterminato che sono contestualmente ridotte del corrispondente valore finanziario”.
Come si nota, si tratta di una disposizione normativa tesa ad introdurre una delle decine di deroghe allo sciagurato articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017: disposizione quanto mai perniciosa e inutile, anche perché disposta per un fine irrealizzabile, della quale non si capisce la ragione dell’attuale vigenza, dopo 9 anni di continue deroghe e chiara funzione di solo ostacolo a politiche di personale sorrette da un minimo di logica.
In particolare, la funzione della norma del 2018 è consistita nel consentire alle amministrazioni di reperire il finanziamento dell’aumento reso possibile dal Ccnl 21.5.2018 al valore massimo delle retribuzioni di posizione delle allora Posizioni Organizzative da contestuali risparmi sulle facoltà assunzionali, tenendo detti aumenti fuori dal tetto del salario accessorio imposto dall’esiziale articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017.
L’applicabilità dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018 è limitata con estrema chiarezza al regime giuridico ormai non più esistente del tetto alla spesa per assunzioni computato nel rispetto della regola del “turn over”, cioè in relazione al costo delle cessazioni del personale dell’anno precedente.
Nonostante tale chiarezza, che porta a concludere necessariamente per l’abolizione implicita dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018 norma all’indomani della vigenza dell’articolo 33 del d.l. 34/2019 con cui le facoltà assunzionali si computano nel rispetto del principio della sostenibilità del rapporto spesa di personale/entrate, moltissimi enti locali si sono ostinati nel considerarlo ancora vigente, allo scopo di escludere gli aumenti dei valori delle retribuzioni delle PA dal tetto del 2016.
Non sono mancati sbandamenti giurisprudenziali favorevoli a questa chiave di lettura, per quanto del tutto erronea.
Ad esempio, la deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania 21 luglio 2020, n. 97, che affermò: “non si debba computare nel nuovo tetto del trattamento accessorio, individuato mediante il coordinamento delle due richiamate disposizioni, il differenziale degli incrementi degli importi delle retribuzioni di “posizione” e di “risultato” delle PO, laddove gli enti si siano avvalsi della facoltà di aumentarli ai sensi dell’art. 15 del Ccnl”.
La Sezione Campania sostenne che le pubbliche amministrazioni avrebbero conservato una propria “discrezionalità” nel gestire gli spazi occupazionali, grazie alla quale gli aumenti del trattamento accessorio delle posizioni organizzative si sarebbero potuti compensare con la già ricordata riduzione del valore finanziario per le assunzioni. A tale scopo, la Sezione Campania richiamò una precedente pronuncia della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 210/19/PAR: un rinvio fuorviante, perché connesso ad una chiave di lettura riferita dalla Sezione Lombardia ancora al sistema normativo precedente a quello instauratosi con l’entrata in vigore del DM 17.3.2020.
In effetti, la possibilità di escludere somme relative alla spesa del personale dal “tetto” delle assunzioni era ammissibile esclusivamente nel precedente regime, nel quale dette assunzioni erano ritenute possibili nei limiti di un tetto di spesa corrispondente al costo delle cessazioni dell’anno precedente, cui aggiungere residui assunzionali del precedente quinquennio. In quel regime, il legislatore aveva approntato una serie di esclusioni di alcune voci dal tale tetto di spesa, come, per esempio, quelle connesse all’assunzione delle categorie protette.
Il sistema introdotto col d.l. 34/2019, come evidenziato prima, costruisce invece le facoltà assunzionali sulla base del rapporto tra le spese di personale e la media triennale delle entrate correnti al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità dell’ultimo anno del triennio. E in questo rapporto entrano necessariamente tutte le spese di personale, definite dall’articolo 2, comma 1, lettera a), del DM 17.3.2020, che comprendono anche il trattamento accessorio. Da qui, l’impossibilità di escludere alcuna somma.
L’erroneità della tesi della perdurante possibilità di escludere dal tetto della spesa del personale gli aumenti delle retribuzioni delle PO, oggi EQ, se finanziate con rinuncia a parte delle facoltà assunzionali come effetto di un’ultravigenza dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018 era stata ben evidenziata dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, la cui deliberazione 1/2021 corregge in modo diametralmente opposto le non condivisibili conclusioni della Sezione Campania.
Così si esprime la Sezione Toscana: “può senz’altro affermarsi che l’art. 11, comma 2, DL n. 135/2018 esplica i propri effetti con riferimento alle sole posizioni organizzative istituite in base ai CCNL precedenti a quello sottoscritto nel 2018 ed ancora in essere alla data di entrata in vigore di quest’ultimo, in quanto prorogate o proseguite ai sensi dell’art. 13 comma 3 del medesimo CCNL (o conferite nel corso del periodo transitorio), risultando invece preclusa l’applicazione nel caso di posizioni organizzative istituite ai sensi del nuovo CCNL, rispetto alle quali vale pertanto il tetto fissato dall’art. 23, comma 2, del DL n. 75/2017 (in termini, Sezione Lombardia, delib. n. 210/2019/PAR). Può dunque affermarsi che l’operatività della disciplina recata dall’art. 11 bis comma 2 del DL n. 135/2018 si sia di fatto esaurita al 20 maggio 2019, data entro la quale le posizioni organizzative ricadenti nell’ambito (soggettivo) di applicazione dell’art. 11 bis medesimo dovevano comunque cessare, così come chiaramente previsto dall’art. 13 comma 3 CCNL e come chiarito dall’ARAN. Opinare diversamente, e dunque ammettere che l’art. 11 bis possa esplicare efficacia anche oltre il 20 maggio 2019, sarebbe come ammettere una capacità ultrattiva della disposizione in parola, che non può ritenersi consentita”.
Occorre considerare, per altro, che l’articolo 33, comma 2, ultimo periodo, del d.l. 34/2019, convertito in legge 58/2019, descrive il modo col quale il valore assoluto del trattamento accessorio può aumentare: si determina il valore medio pro-capite riferito all’anno 2018 del fondo per la contrattazione integrativa nonché delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018. Di tale valore medio, dispone la norma, i comuni, province, città metropolitane e regioni debbono garantire “l’invarianza”.
E’ del tutto evidente che se gli enti incrementassero il salario accessorio delle Posizioni Organizzative, il valore medio pro-capite a sua volta aumenterebbe, violando l’invarianza. E a nulla varrebbe la circostanza che il “finanziamento” di tale incremento si possa trarre dalla simmetrica rinuncia ad una potenziale spesa per assunzioni.
Per altro, il DM 17.3.2020, come gli altri dedicati a regioni e province/città metropolitane, prevede un rigido vincolo di destinazione: laddove un comune risulti virtuoso, con un rapporto spesa/entrate inferiore ai valori soglia previsti, può utilizzare gli spazi assunzionali solo ed esclusivamente per assunzioni a tempo indeterminato. Non per finanziare il salario accessorio.
Questo è finanziato esclusivamente con lo “zainetto” costituito dal valore medio pro-capite che viene attribuito ad ogni assunzione che faccia accrescere il numero dei dipendenti rispetto al 31.12.2018. Quindi, il valore assoluto del trattamento accessorio può crescere solo al crescere del numero dei dipendenti in servizio.
I comuni, di conseguenza, possono incrementare il capitolo di bilancio che finanzia le Posizioni Organizzative, aumentando i valori delle loro retribuzioni, solo garantendo l’invarianza del valore medio pro-capite del salario accessorio. Sicchè, l’aumento del trattamento delle PO deve simmetricamente ridurre il fondo del salario accessorio.
Che è, per altro, quanto prevede espressamente l’unica norma applicabile nel nuovo regime per incrementare le retribuzioni delle PO: l’articolo 7, comma 4, lettera u), del Ccnl 21 maggio 2018, ripetuta poi nei Ccnl 16.11.2022 e 23.2.2026 che riserva alla contrattazione decentrata la materia dell’incremento delle risorse destinate alla corresponsione della retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative, ove implichi, ai fini dell’osservanza dei limiti previsti dall’articolo 23, comma 2 del d.lgs 75/2017, una riduzione delle risorse del fondo della contrattazione decentrata. Ma, per mantenere il valore pro-capite invariato, non basta la sola osservanza dell’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017, perché occorre rispettare in aggiunta l’articolo 33, comma 2, ultimo periodo, del d.l. 34/2019.
La bozza del Ccnl 2025-2027 torna sul punto, con l’articolo destinato a disapplicare il corrispondente articolo 16 del Ccnl 23.2.2026.
Si prevede che “Ai fini della compiuta attuazione della disciplina degli incarichi ad elevata qualificazione e tenuto conto di quanto previsto dell’art. 52, comma 1-bis, ultimo periodo del d. lgs. n. 165/2001, gli enti possono destinare una quota dei risparmi permanenti conseguiti per effetto di assunzioni a tempo indeterminato effettuate in misura inferiore a quelle consentite dalla legislazione vigente, asseverate dagli organi di controllo, all’incremento delle risorse di cui al comma 6, per un importo non superiore al …% delle stesse”.
La previsione si riferisce alle risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato. Sicchè, essa mira ad introdurre, nella sostanza, un meccanismo analogo a quello dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018: l’aumento delle disponibilità di bilancio che finanziano le retribuzioni delle EQ, a sua volta finanziato da risparmi “permanenti” dovuti ad assunzioni in misura inferiore a quelle consentite dalla legislazione vigente.
Ancora una volta, si introduce la logica del “trade-off”, la stessa seguita anche dall’articolo 14, comma 1-bis, del d.l. 25/2025: consentire aumenti alle somme che finanziano il trattamento economico dei dipendenti, a fronte della rinuncia parziale ad assunzioni.
Una logica in sé erronea, che mette sempre gli enti in condizioni molto difficoltose: scegliere tra politiche di valorizzazione del personale, connesse ad incrementi del trattamento economico, o tra “nuove” assunzioni.
E’ un po’ paradossale osservare che mentre si continuano a magnificare i risultati (in realtà, parecchio deludenti) delle riforme della normativa dei concorsi, che avrebbero non solo rilanciato il reclutamento nella PA, ma persino averla resa più attrattiva, si insista con politiche di spesa del personale e assunzioni restrittive proprio nel comparto Funzioni Locali, cioè quello caratterizzato negli ultimi 20 anni dalla maggiore riduzione del numero di dipendenti a fronte di un costante aumento di funzioni, responsabilità e carico di lavoro.
Condivisibilmente, la bozza di Ccnl cerca di favorire un aumento delle disponibilità di bilancio in favore delle retribuzioni delle EQ. Ma, non si comprende per quale ragione ciò venga condizionato alla rinuncia alle, invece, indispensabili assunzioni.
In ogni caso, la previsione della bozza ripropone esattamente il medesimo problema insito nelle maldestre teorie che provavano a dimostrare l’ultravigenza dell’articolo 11-bis, comma 2, del d.l. 135/2018 anche nel nuovo regime delle facoltà assunzionali.
In particolare, si vìola il vincolo di destinazione disposto dal DM 17.3.2020 (come degli altri riferiti a regioni e province/città metropolitane), che permette agli enti virtuosi di utilizzare le somme connesse al rapporto spesa di personale/entrate esclusivamente creare spazi assunzionali da consumare per assunzioni a tempo indeterminato e non certo per finanziare il salario accessorio.
Ma, in ogni caso, la previsione propone problemi di gestione contabile non facilmente risolvibili. Infatti, si parla di risparmi “permanenti” corrispondenti a mancate assunzioni. Vi sono, però, alcune domande alle quali rispondere. Nel regime normativo della quantificazione degli spazi assunzionali tramite turn-over, essi erano determinati in base al costo effettivo del dipendente cessato e, dunque, erano computabili per teste ed erano “spendibili” entro 5 anni. Una rinuncia all’assunzione “permanente” era, quindi, tracciabile e appunto definitiva passato il quinquennio dalla cessazione, senza una corrispondente assunzione.
Il nuovo sistema della sostenibilità economica, invece, non si regge sulle “teste” cessate (e il loro costo), ma sul rapporto spesa di personale/entrate (come definite dai DM attuativi).
Nel tempo, gli spazi assunzionali – al di là del vincolo di destinazione di cui si è parlato prima – si presentano talmente variabili e mutevoli che la “rinuncia” alle assunzioni può rivelarsi tutt’altro che permanente o quanto meno non tracciabile o, soprattutto, non significativa. Immaginiamo, infatti, un ente che gestisca, per altre ragioni, in malo modo la spesa di personale o le entrate e peggiori il proprio rapporto così da non poter essere “virtuoso”: come farebbe a garantire il trade off tra aumento delle retribuzioni delle EQ e rinuncia alle assunzioni nel tempo? E come si può immaginare l’applicazione di questo principio agli enti che non risultino giù virtuosi? E quali sono i metodi contabili per tracciare i “risparmi permanenti”?
Sono domande senza una risposta chiara. L’attuale meccanismo di calcolo della capacità assunzionale prevede uno scorrimento continuo dei parametri man mano che l’approvazione dei documenti contabili porta ad aggiornare i parametri di riferimento.
In particolare, ad ogni rendiconto occorre aggiornare la media triennale degli accertamenti di entrate correnti, oltre che ovviamente il dato sulla spesa di personale.
Quest’ultimo, inoltre, viene talora desunto dagli stanziamenti del bilancio, un valore quindi puramente previsionale e tutt’altro che definitivo visto che non sempre assunzioni e cessazioni sono puntualmente prevedibili nell’an e nel quando.
Per cui oggi non esiste un unico e univoco indicatore di capacità assunzionale e di risparmio, trattandosi un valore variabile nel tempo.
A titolo di esempio, osserviamo la tabella seguente.
| Media entrate correnti | FCDE | Spesa personale | |
| Bilancio 2026-2028 | 2022-2023-2024 | 2025 | Stanziamento |
| Rendiconto 2025 | 2023-2023-2025 | 2025 | Impegni netto fpv |
| Bilancio 2027-2029 | 2023-2023-2025 | 2026 | Stanziamento |
| Rendiconto 2026 | 2024-2025-2026 | 2026 | Impegni netto fpv |
Come si nota, ad ogni documento contabile cambiano i numeri da considerare: in sede di bilancio devo confrontare lo stanziamento di spesa di personale con i dati di consuntivo in quella fase disponibili, mentre a rendiconto rilevano gli impegni effettivi (al netto del fondo pluriennale vincolato) e si aggiorna il parametro sulle entrate.
Infine, alcune considerazioni sulla disposizione contrattuale. Essa qualifica se stessa come rispondente “ai fini della compiuta attuazione della disciplina degli incarichi ad elevata qualificazione”. Ma, per tale “compiuta” attuazione, occorrerebbe agire come sin qui la contrattazione nazionale collettiva successiva al d.l. 80/2021 si è ostinata a non fare: cioè introdurre una vera ed ulteriore area delle Elevate Qualificazioni. Invece, le aree restano 4, sostanzialmente corrispondenti alle precedenti categorie, e le Elevate Qualificazioni non sono affatto un’area di inquadramento, restando un incarico transeunte, identico, salvi pochissimi dettagli, alle Posizioni Organizzative.
Ancora, ci si deve chiedere con quale legittimazione un Ccnl possa dettare regole incidenti sulle facoltà assunzionali degli enti del comparto corrispondente. Fino a prova contraria, limiti di tale natura sono materia spettante alla potestà legislativa dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, né risultano leggi che abbiano assegnato ai Ccnl tale competenza.
Inoltre, una norma contrattuale volta a impedire (sia pure per scelta volontaria degli enti) assunzioni finisce per ingerirsi nella materia del reclutamento. Ma, ai sensi dell’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001 “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421”. Non si vede come un Ccnl, quindi, possa trattare una questione che non solo tocca competenze delle leggi in tema di bilanci pubblici, ma anche l’organizzazione degli uffici, alla quale è strettamente connessa la programmazione dei fabbisogni e delle assunzioni.