Nell’articolo “Chi firma per avere i soldi del PNRR?” Matteo Barbero correttamente pone il problema dell’individuazione del soggetto chiamato a sottoscrivere le varie richieste di erogazione dei finanziamenti.
Il DM 6 dicembre 2024 “Criteri e modalità per l’attivazione dei trasferimenti di risorse PNRR” per tre volte ripete che “ai fini dell’erogazione, le amministrazioni titolari verificano che: a) la richiesta sia sottoscritta dal legale rappresentante dell’ente attuatore, ovvero dal dirigente o funzionario designato”.
Non è per nulla infrequente che gli enti dotati del potere di attribuire finanziamenti ad altre PA, mediante proprie norme o bandi si ingeriscano nelle competenze dei destinatari dei finanziamenti, stabilendo regole di validità della sottoscrizione degli atti connessi alla richiesta o rendicontazione delle somme.
Sfugge, a ben vedere quale sia la competenza esercitata da tali enti erogatori nell’indicare quale organo dell’ente destinatario possa sottoscrivere. L’autonomia funzionale ed organizzativa di ciascuna amministrazione non legittima nessun ente erogatore ad ingerirsi in tali questioni.
Ovviamente, l’ente erogatore deve essere certo che i documenti connessi con l’erogazione provengano da soggetto dotato del potere di impegnare l’ente verso l’esterno: ma se sia il legale rappresentante o un dirigente non ha alcuna rilevanza. L’ente erogatore dovrebbe limitarsi a chiedere che tali documenti siano sottoscritto dal soggetto che abbia il potere connesso, sulla base dello specifico ordinamento interno dell’ente, chiedendo semmai la disciplina normativa di appoggio.
Invece, il DM 6 dicembre 2024 non resiste alla tentazione di specificare quanto non è per nulla necessario, entrando in un dettaglio, quello della sottoscrizione da parte del “rappresentante legale” o del “dirigente” davvero utile solo ad ingenerare confusione.
Volendo attribuire alle indicazioni del DM un intento costruttivo, esso dovrebbe essere inteso esattamente come norma general generica, volta a considerare ammissibile appunto qualsiasi documento degli enti finanziati, purchè sottoscritti da soggetti dotati della connessa competenza. Siccome detti enti possono avere organizzazioni istituzionali differenti, possono emergere tanto “rappresentanti legali”, si pensi magari a società a partecipazione pubblica, quanto “dirigenti” pubblici.
Per il caso degli enti locali, il DM riapre la consueta ferita della questione del “rappresentante legale”, che ai sensi dell’articolo 50 del d.lgs 267/2000 è il sindaco o il presidente della provincia o città metropolitana, sì da far scatenare nuovamente la questione dell’individuazione del soggetto.
Il DM sembra considerare equivalente ed alternativa la firma tanto del vertice monocratico politico, quanto del dirigente.
Il che, come afferma il Barbero condivisibilmente, sarà la fonte per innumerevoli “delibere di indirizzo” o similari, con le quali gli enti si perticheranno in più o meno acrobatiche e spericolate indicazioni volte a fondare la competenza dell’uno, invece che dell’altro, per lo più sulla base di argomentazioni suggestive e anche poco consistenti, riferite per lo più al livello di “discrezionalità” esercitato o alla necessità che l’organo politico sia edotto e consapevole delle richieste.
A ben vedere si tratta di questioni di lana caprina, utili solo per creare delibere e atti di totale inutilità.
Come sostenuto da dottrina autorevole[1], occorre prendere atto che la materia della rappresentanza legale dell’ente locale è profondamente cambiata, da anni ed enni. L’articolo 50 del testo unico sull’ordinamento locale non si limita ad affermare che il sindaco ed il presidente della provincia rappresentano l’ente. Chiarisce che essi esercitano le funzioni attribuite loro dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti, fatte salve le potestà dei dirigenti, previste dall’articolo 107. Il quale ultimo assegna loro tutte le competenze non rientranti nell’esercizio delle funzioni di governo.
In generale, esse sono definite dall’articolo 4 del d.lgs 165/2001 e, per il caso degli enti locali, specificate dalle norme del Tuel riferite a consiglio, giunta ed organo monocratico. Nessuna tra queste disposizioni riesce a sussumere alla funzione di indirizzo politico e di controllo la sottoscrizione di atti, di natura totalmente tecnica ed operativa, colta a richiedere l’erogazione di somme evidentemente riferite a progetti ed attività programmati ed oggetto di decisioni che gli organi di governo hanno esercitato tramite Dup, bilancio di previsione, Piao e forse anche atti generali di indirizzo.
Il fatto che una richiesta di erogazione di un finanziamento possa implicare anche l’esercizio di un potere discrezionale non può militare in favore della sua assegnazione alla competenza dell’organo di governo monocratico, ancorchè assegnatario della “rappresentanza legale”. Non può perché una simile interpretazione è illegittima per evidente contrarietà a legge. Non può, ancora, perché come ha chiarito l’ormai consolidata giurisprudenza in merito alle funzioni dirigenziali, la funzione gestionale non è una “mera” esecuzione della volontà degli organi di governo, priva di discrezionalità.
Se così fosse, non potrebbe configurarsi la responsabilità dirigenziale come incapacità di conseguire il risultato gestionale. Se i dirigenti si limitassero, senza alcun ambito di discrezionalità, ad eseguire la volontà degli organi di governo, non sarebbero organi in senso proprio, ma meri “nunzi” della volontà altrui, responsabili solo per gli aspetti esecutivi tecnici. E’ ben evidente che la riforma della dirigenza pubblica ha proprio inteso superare questa configurazione della competenze e della responsabilità dirigenziale, per trasformare i dirigenti in organi veri e propri, che non solo manifestano la volontà dell’ente, ma la formano. In questo caso, allora, essi non possono non esercitare poteri discrezionali, ovviamente nel solco di indirizzi (non ordini) generali degli organi di governo.
In un ordinamento nel quale v’è una dirigenza che al contempo forma ed esprime la volontà, col potere di impegnare direttamente l’ente verso l’esterno, tale concezione della rappresentanza organica come esercizio della potestà di un nuncius dovrebbe cedere il passo ad una visione della rappresentanza sostanziale, intesa come potere di immedesimare organicamente l’ente e di esprimere validamente in ogni sede, anche in giudizio, la sua volontà.
Per altro, l’articolo 107 del d.lgs 267/200, letto in combinato disposto con l’articolo 16 del D.lgs 165/2001, attribuisce ai dirigenti in modo non equivoco la funzione di organo che rappresenta l’ente.
Pertanto, solo a leggere senza pregiudizi le norme citate ed a prendere, per l’ennesima volta, atto del significato delle riforme di 30 anni fa circa, volte ad introdurre il principio di separazione tra funzione politica e gestionale, non residua nessun dubbio a ritenere che le domande di erogazione dei contributi del Pnrr sia esclusiva competenza dirigenziale.
[1] V. Italia, In giudizio va il dirigente, Il Sole 24 Ore del 9 ottobre 2000.