Nel calcolo della spesa del personale di cui all’art. 41, co. 13 del codice dei contratti, assume una particolare importanza la distinzione tra costi diretti e costi indiretti.
Nello specifico, secondo una corrente interpretativa, solo i primi entrano nel calcolo del costo del personale, mentre gli altri rifluiscono nell’ambito delle spese generali.
In questo senso si è espresso il TAR Campania, sentenza n. 2284/2026.
Il caso esaminato
Nel caso specifico, un operatore economico aveva impugnato l’aggiudicazione dell’appalto di refezione scolastica.
Tra le molteplici censure sollevate, l’operatore economico aveva contestato alla stazione appaltante di non aver adeguatamente considerato, in sede di verifica di anomalia dell’offerta, il costo di varie figure di coordinamento dell’appalto, tra le quali, il direttore del servizio e il responsabile della qualità.
Le tipologie di costi (diretti ed indiretti)
Risulta affermazione consolidata quella per la quale occorre distinguere tra i “costi diretti” e i “costi indiretti” della commessa pubblica, includendo tra i costi della manodopera solo i primi.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che: “È posta una questione ricorrente nella materia degli appalti pubblici, vale a dire le modalità di quantificazione del costo della manodopera per l’esecuzione del contratto di appalto la cui indicazione è prescritta in offerta dall’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016; più precisamente, si controverte sulla necessità di ricomprendere nel costo della manodopera anche la retribuzione di quei dipendenti o consulenti esterni che sono impiegati dall’operatore economico per diversi (o, tutti) gli appalti assunti e non per un singolo e specifico appalto.
Detti costi della manodopera sono efficacemente definiti “costi indiretti della commessa” poiché relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai “costi diretti della commessa” compresivi di tutti i dipendenti impiegati per l’esecuzione della specifica commessa.
Nel caso di specie, infatti, l’ambiguità dell’offerta tecnica segnalata dall’appellante – in cui il Direttore del servizio era “dedicato n. 20 ore settimanali per il presente appalto e sempre reperibile telefonicamente” e per il dietista era riportata in tabella l’impiego per 20 ore – è stata spiegata da ……. nei propri scritti difensivi nel senso che l’impiego per venti ore non esclude il loro impiego per l’esecuzione di altri contratti di appalto con altre amministrazioni.
L’appellante ritiene tale spiegazione inidonea a giustificare il loro mancato inserimento tra le figure professionali da retribuire per l’esecuzione dell’appalto.
Ritiene il Collegio di dover confermare la ricostruzione accolta dal giudice di primo grado.
L’art. 95, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 prescrive che: “Nell’offerta economica l’operatore economico deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lett. a)”.
Il dato letterale è neutro perché il significante è tale che il significato potrebbe essere sia quello ristretto, riferito ai soli dipendenti subordinati che prestano l’attività esecutiva per lo specifico appalto, sia quello più ampio che comprenda l’interno fattore – lavoro necessario all’esecuzione dell’appalto, e, dunque, in questa ottica anche i servizi di supporto e ai servizi esterni.
È preferibile, però, riferire il costo della manodopera di cui al citato art. 95, comma 10, ai soli costi diretti della commessa, esclusi, dunque, i costi per le figure professionali coinvolti nella commessa in ausilio e solo in maniera occasionale secondo esigenze non prevenibili (in termini Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2020, n. 6530; V, 21 ottobre 2019, n. 7135, che, in relazione alle figure professionali che prestano la propria opera a beneficio di più contratti di appalto riferiti alla stessa impresa, parla di attività “trasversale” e le enuncia in tutte quelle che hanno un ruolo direttivo o di coordinamento).
L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – risponde all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione (art. 36 Cost., cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 ottobre 2020, n. 6306; V, 22 giugno 2020, n. 3972; V, 10 febbraio 2020, n. 1008); serve ad evitare, infatti, manovre speculative sulla retribuzione dei dipendenti finalizzate a rendere l’offerta in gara maggiormente competitiva rispetto alle altre.
Tale essendo la ratio della citata prescrizione, è gioco forza riconoscere che l’esigenza di tutela è avvertita solo e proprio per quei dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente (nella vicenda de qua il dietista), ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti (il direttore del servizio), il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 03/11/2020, (ud. 17/09/2020- dep. 03/11/2020) – n. 6786; e successivamente, nello stesso senso: T.A.R. Roma Lazio sez. III, 09/12/2023, (ud. 28/11/2023- dep. 09/12/2023) – n. 18510; T.A.R. Pescara Abruzzo sez. I, 19/12/2023, n. 379; T.A.R. Firenze Toscana sez. I, 19/04/2022, n. 525).
Aspetti conclusivi
In conclusione, secondo i giudici, se è vero che, sulla base della giurisprudenza menzionata, i costi indiretti per le figure professionali richiamate non possono essere inseriti tra i costi della manodopera da includere nell’offerta economica, non può neppure ritenersi che i servizi proposti dall’operatore economico per la relativa attività non implichino, a carico di quest’ultimo, alcun onere.
Il Collegio ha ritenuto che detto onere debba farsi rientrare nell’ambito delle spese generali, che assolvono, appunto, alla funzione di copertura dei costi “indiretti” dell’attività imprenditoriale.
Di recente, su detta questione: “Le spese generali assolvono alla funzione di copertura dei costi indiretti dell’attività imprenditoriale — quali amministrazione, formazione, coordinamento, assicurazioni — e più in generale delle sopravvenienze fisiologiche ed eventuali. Esse non sono concepite come una riserva disponibile per supplire a carenze nella copertura di voci strutturali, come la manodopera, che devono essere specificamente calcolate e giustificate nell’ambito dell’offerta economica. L’ammissione di una compensazione tra queste due categorie determinerebbe una sovrapposizione impropria tra funzioni economiche distinte e comprometterebbe la trasparenza del meccanismo concorrenziale” (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. III, 7/07/2025, n. 13256).
Nella stessa categoria devono, altresì, refluire le spese di formazione del personale (come, peraltro, riconosciuto dalla stessa controinteressata), formazione che deve essere svolta nell’ambito dell’orario lavorativo del personale.
Ancora, e in riferimento alle ulteriori censure della ricorrente, la controinteressata aveva replicato che nella voce “spese generali” vanno incluse, altresì: le spese delle dotazioni essenziali, dei materiali di consumo e per gli adempimenti burocratici (es. contenitori termici per il confezionamento e trasporto delle pietanze calde; contenitori personalizzati per i pasti speciali; cassette in plastica con coperchio per il trasporto differenziato di frutta e pane; utensili per la porzionatura e la somministrazione in ciascun plesso scolastico).
Secondo i giudici, quanto appena osservato avrebbe imposto un approfondimento istruttorio, che non risultava essere stato effettuato dalla stazione appaltante, circa la coerenza delle spese indicate come “generali” con i costi a sostenersi per le voci di spesa in precedenza elencate.