I costi della manodopera includono anche il personale che l’impresa non utilizza stabilmente nell’appalto (personale pro quota).
Queste le indicazioni del TAR Lombardia n. 2544/2026.
La questione discussa
La questione oggetto di pronuncia ha avuto ad oggetto una gara indetta per l’affidamento del servizio di riscossione della TARI.
Un’impresa veniva esclusa a causa della incongruità del costo della manodopera.
Dagli articolati scambi intercorsi con l’operatore economico, era stato conclusivamente appurato che il costo della manodopera, dal medesimo indicato in offerta, era relativo all’impiego delle sole 4 risorse di personale – di cui 2 full time e 2 part time – impiegate in via esclusiva nell’esecuzione della commessa, mentre gli ulteriori costi relativi alle nove figure professionali applicate solo pro quota all’esecuzione del servizio sarebbero stati ricompresi nelle voci indicate quali Servizi aggiuntivi.
Nella sostanza, l’impresa concorrente sosteneva che solo i primi andavano conteggiati nei costi del personale e non anche i secondi.
L’impresa contestava, pertanto, la propria esclusione dalla gara.
La decisone
I giudici hanno rilevato che nella Relazione tecnica della ditta si leggeva che per l’esecuzione delle attività relative all’appalto in questione sarebbe stato costituito un “Gruppo di Lavoro dedicato appositamente alla gestione” della commessa, nel quale convogliavano differenti professionalità.
Al vertice del gruppo di lavoro erano previste due figure apicali (Capo Progetto e Direttore Lavori) responsabili della conduzione complessiva della commessa, che si sarebbero avvalse “dell’account commerciale, responsabile della soddisfazione del Cliente, del PMO (Project Manager Office per gli aspetti amministrativi della concessione, e ove occorra della Business Unit di riferimento e dell’Unità Controllo di Gestione”.
L’organizzazione pensata per l’esecuzione della commessa, pertanto, avrebbe compreso le risorse operanti in loco e si sarebbe avvalsa di risorse operative in funzione delle attività da svolgere periodicamente in back office (emissioni ordinarie, ricerche e recupero evasione, ricerche beni aggredibili, riconciliazioni e rendicontazioni versamenti, etc.) e risorse attivate per attività specifiche.
Pertanto, nel caso specifico, si trattava di una struttura organizzata “deputata” e “operativa” che non si riduceva all’attività delle sole 4 risorse di personale dedicate in forma diretta ed esclusiva all’esecuzione dell’appalto, ma convogliava e utilizza professionalità diverse per l’esecuzione della prestazione nei termini complessivamente descritti in offerta.
L’intervento delle numerose risorse era difatti previsto in termini tendenzialmente continuativi – seppur non con impegno esclusivo su un solo affidamento – ed era necessario per consentire alla ditta di eseguire correttamente e per l’intero la prestazione di cui si discute, nei termini in cui la stessa si era impegnata in offerta, non potendosi considerare tale multiforme apporto alla stregua di un supporto esterno od occasionale.
Non venendo in rilievo figure manageriali apicali e trasversali, esterne e di mero supporto all’esecuzione dell’appalto impiegate solo occasionalmente (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 3.11.2020, 6786), ma piuttosto risorse direttamente operative, stabilmente dedicate alla specifica commessa seppur pro quota e non attratte a un regime di mera reperibilità, l’inclusione dei relativi costi nell’ambito delle spese generali o in altre voci di costo non risultava corretta.
Ad avviso del Collegio, non sussisteva in questo caso alcuna specifica eccezione all’obbligo di una distinta ed espressa indicazione di tali costi tra quelli della manodopera, così come affermato dalla giurisprudenza amministrativa in fattispecie analoghe a quella in esame (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28.02.2023, n. 2055; Id., 16.09.2024, n. 7582).
Le conclusioni
Secondo i giudici, peraltro, che fosse possibile e non eccessivamente oneroso procedere a una separata valorizzazione dei costi relativi al personale ulteriore impiegato pro quota nell’appalto era circostanza confermata dalla stessa ricorrente, che aveva provveduto alla quantificazione degli stessi per ciascuna delle figure professionali impiegate nel gruppo di lavoro.
Tuttavia, ferma restando l’erroneità dell’opzione ermeneutica di fondo adottata dalla ricorrente che non considerava tali esborsi come “costi della manodopera”, non era in ogni caso possibile coprire tale ammontare attraverso il ricorso a importi espressamente destinati ad altre necessità e a specifiche finalità.
Come correttamente evidenziato dall’amministrazione nel provvedimento impugnato, difatti, gli stanziamenti previsti per le voci “formazione”, “servizi aggiuntivi” (quali, ad esempio, assistenza nella redazione di PEF, nell’uso della Piattaforma Web, nella revisione regolamenti) e “costi indiretti o non direttamente previsti” erano inconferenti rispetto ai costi per il personale che gli stessi sarebbero stati chiamati a coprire, per cui il loro utilizzo nei termini prospettati della ricorrente avrebbe finito per erodere le somme che la società aveva preventivato per altri rilevanti obiettivi, che, in tal modo, non avrebbero potuto essere più garantiti.