Con la deliberazione n. 179/2024/PAR la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Piemonte afferma che, in generale, non assume carattere ostativo al riconoscimento del debito la nullità del contratto di acquisizione tra ente e contraente privato per difetto della forma scritta, ove richiesta ad substantiam dalla vigente normativa.
Si tratta di un questione su cui in passato si sono registrati orientamenti in senso opposto, anche da parte della stessa Sezione piemontese, che però li considera superati alla luce di quanto affermato dalla Corte di Cassazione, secondo cui “anche qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto, oltre che senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita (Cass. n. 30109 del 21/11/2018)”. “Potendo il terzo interessato agire nei confronti dell’amministratore o funzionario, mancherebbe il requisito della sussidiarietà e non sarebbe ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale, il quale potrebbe però riconoscere a posteriori, ex art. 194 TUEL e nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato, il debito fuori bilancio. (…) La circostanza che il contratto non sia stato redatto in forma scritta non assume alcun rilievo, giacché il rapporto obbligatorio così sorto si colloca al di fuori dell’ambito di applicazione delle norme c.d. ad evidenza pubblica, e la responsabilità in questione può conseguire anche quando l’incarico sia stato affidato informalmente (v. nel testo, Cass. n. 24478 del 30/10/2013) e senza un previo contratto (Cass. n. 30109 del 21/11/2018)”. La tesi della necessaria esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata è stata riconsiderata anche da alcuni, più recenti, orientamenti giuscontabili che hanno valorizzato l’interruzione del rapporto organico tra funzionario e/o amministratore e amministrazione, discendente ope legis dall’art. 191, c. 4, TUEL e preclusiva del perfezionamento di un rapporto obbligatorio tra terzo contraente e p.a., per escludere la rilevanza, ai fini del riconoscimento, di un’eventuale patologia del contratto, venendo in considerazione non il rapporto “bensì solo gli effetti, se vantaggiosi” (delibera Sez. reg. contr. Campania n. 111/2021/PAR).
Sotto altro e diverso profilo, è stato evidenziato che, in assenza di un valido contratto fonte di obbligazione, il riconoscimento del debito ex art. 194, c. 1, lett. e), TUEL, non si configura come ricognizione di debito, quanto piuttosto – in funzione probatoria – quale riconoscimento dell’utilità dell’opera o della prestazione ai fini dell’imputabilità dell’arricchimento all’ente pubblico (delibera Sez. reg. contr. Sicilia n. 178/2023/PAR).
In altri termini, Il presupposto della regolarizzazione contabile, in questi casi, non è dunque un preesistente rapporto obbligatorio, bensì l’arricchimento per l’ente, il cui riconoscimento fonda il debito (e quindi il rapporto obbligatorio) in capo all’amministrazione. Poiché il fondamento del debito non è contrattuale, la procedura di riconoscimento prescinde dalle cause di nullità del negozio e dai relativi effetti, disciplinati dal diritto comune (Corte conti, Sez. giurisd. Puglia, 21 luglio 2021, n. 668).
Spetta, però, al Consiglio l’attenta valutazione della situazione, sulla base di una lunga serie di paletti che i giudici contabili pongono. Il riconoscimento richiede, infatti, l’espressione di un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economicofinanziaria dell’ente e con le scelte amministrative compiute (Cass. I, 9 dicembre 2015, n. 24860 e 21 novembre 2018 n. 30109) ed è quindi un’espressione della politica di bilancio che si traduce nell’assunzione del debito e nell’individuazione delle risorse per farvi fronte, con i conseguenti provvedimenti di ripiano.
In questo contesto si rende opportuna una valutazione dell’organo consiliare in ordine alla potenziale esposizione dell’ente, in caso di mancato riconoscimento, all’esercizio dell’azione di indebito arricchimento (in via diretta o indiretta), e quindi a eventuali contenziosi, perciò solo forieri di ulteriori spese a loro volta fonte di potenziali danni erariali.
La singolarità della procedura di assunzione del debito all’esame, del tutto atipica rispetto all’ordinario iter di spesa, e la ratio dell’istituto, che consente di iscrivere a bilancio, a posteriori, poste debitorie già sorte o comunque dipendenti da atti o fatti già verificatisi, impongono al Consiglio una particolare cautela nell’apprezzamento della legittimità e riconoscibilità del debito, che deve trovare supporto in un’approfondita istruttoria (a cura, anzitutto, del responsabile del servizio competente per materia e proponente la deliberazione) e nel parere dell’organo di revisione ex art. 239, c.1, punto 6, TUEL, nonché trovare espressione in un’adeguata e circostanziata motivazione.
Il Consiglio è, inoltre, tenuto ad accertare anche le ragioni per cui gli organi di amministrazione attiva dell’ente non hanno seguito la regolare procedura di acquisizione del bene o servizio in questione, sia al fine di verificare che l’acquisizione di beni e servizi al di fuori delle ordinarie procedure di spesa sia dipesa e supportata da una ragione legittima e che l’attivazione del rimedio abbia carattere isolato e non costituisca, invece, un abituale strumento di assunzione delle spese o un indice di irrisolte carenze organizzative, negligenze e trascuratezza nella gestione delle procedure di spesa. È potenzialmente foriero di danno erariale, ricorda la Corte, il difetto contabile che riguardi spese relative a beni e/o servizi assolutamente ordinarie e prevedibili (Corte Conti, Sez. giurisd. Molise, 11 febbraio 2016, n. 5).
E’ quindi onere del Consiglio, inoltre, motivare adeguatamente il mancato riconoscimento del debito e dare esplicito conto delle parti di debito di cui non ha riconosciuto la legittimità (per le quali il rapporto obbligatorio intercorre, ai sensi dell’art. 191, c. 4 del TUEL, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente).