Ai collaboratori incaricati nello staff degli organi di governo locale non possono essere erogati gli incentivi per le funzioni tecniche.
La constatazione ovvia è esplicitata dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, 25 settembre 2025, n. 216, con un parere tanto corretto quanto inevitabile.
E’ un dato di fatto che i comuni continuino a provare ad aggirare le norme in merito al principio di separazione delle funzioni di governo da quelle gestionali. Uno dei principali metodi per giungere a questo risultato consiste nell’assumere ai sensi dell’articolo 90 del Tuel negli staff, per poi far svolgere al soggetto assunto funzioni operative e gestionali.
Si tratta di un sistema che, se fosse consentito, consentirebbe ai politici di creare quell’apparato “parallelo” di promanazione direttamente politica, da sempre considerato illegittimo dalla giurisprudenza contabile e non solo.
Gli incaricati negli staff ai sensi dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000 vengono individuati per via manifestamente fiduciaria e per chiara appartenenza politica, anche magari informale. Attribuire loro funzioni gestionali significa aggirare, anzi violare, il principio secondo il quale gli organi di governo debbono svolgere le funzioni di programmazione e controllo, astenendosi dalla minuta e concreta gestione, che deve caratterizzarsi per gli aspetti tecnici connessi all’imparzialità, al buon andamento ed all’economicità dell’azione amministrativa, non lasciandosi condizionare in alcun modo dalle idee, appartenenze ed orientamenti politici dei destinatari di tale azione.
Il principio di separazione delle funzioni politiche da quelle gestionali, è bene ricordare, è attuazione diretta della disposizione dell’articolo 98, comma 1, della Costituzione, ai sensi del quale “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” sicchè, specularmente, non sono al servizio della politica, ma obbligati ad apprestare lealmente le funzioni tecnico amministrative per attuare i programmi di governo. E’ evidente che tale norma costituzionale verrebbe fortemente inficiata se le attività gestionali fossero svolte da soggetti con strettissimo legame fiduciario con l’organo di governo, il quale finirebbe per ingerirsi direttamente nella gestione, sia pure per interposta persona.
Il Legislatore, accortosi dell’espediente di incaricare gli uffici di staff allo scopo di creare, almeno in certi settori, un apparato strettamente legato alla politica, ha espressamente vietato tale sistema, spiegando che i collaboratori degli staff politici possono solo interessarsi dell’assistenza alle funzioni di indirizzo e controllo politico, ma non è consentito loro svolgere alcuna funzione gestionale.
Sul punto, la disposizione dell’articolo 90, comma 3-bis, del d.lgs 267/2000 è drastica e non suscettibile di interpretazioni volte a sminuirne il significato o ad aggirarlo: “Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”.
Pare fin troppo evidente che le attività oggetto degli incentivi per funzioni tecniche consistano esattamente nello svolgimento di quelle funzioni gestionali, connesse agli appalti, rientranti tra quelle esplicitamente vietate dalla norma richiamata sopra.
La Sezione Campania ha, dunque, opposto un parere negativo al parere richiesto da un comune. Che, è bene sottolinearlo, è ovviamente affetto da molti profili di infondatezza, ma si basa su una chiave di lettura degli incentivi per funzioni tecniche offerta da parte della dottrina, tanto erronea quanto fonte di possibili equivoci operativi, ai quali questa volta la magistratura contabile ha fatto fronte.
Infatti, a supporto della richiesta di parere, informa la delibera della Sezione, il comune ha riferito: “(i) il personale ex art. 90 TUEL è assunto con contratto a tempo determinato per le esigenze di supporto agli organi di direzione politica; (ii) il nuovo art. 45, come modificato dal D.lgs. 209/2024 e dall’art. 2 del D.L. n. 73/2025, ha ampliato le categorie di personale potenzialmente destinatario degli incentivi, con espresso riferimento al “personale dipendente” inserito nei gruppi di lavoro, con funzioni tecnico – amministrative strettamente connesse alle attività di programmazione, progettazione e direzione dell’esecuzione; (iii) l’allegato I.10 disciplina le modalità di costituzione dei gruppi di lavoro e di calcolo dei compensi incentivanti, facendo riferimento al “personale interno all’amministrazione” senza ulteriore specificazione, elenca inoltre le attività a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure, ai sensi dell’art. 45, c.1”.
Molta parte della dottrina si è soffermata sull’elemento semantico della novella all’articolo 45, che parla di “personale” e non più di “dipendenti”, come se si potesse trattare di accezioni e concetti differenti, aprendo le porte a chiavi di letture oggettivamente assurde e senza senso, secondo le quali nel concetto di “personale” possano rientrare anche soggetti non “dipendenti” dall’ente.
Un’interpretazione assolutamente da rigettare. Il “personale” altro non è se non la composizione dei lavoratori subordinati “dipendenti” dall’ente, che in funzione del loro rapporto organico e di servizio possono esercitare le funzioni agendo appunto impersonando l’ente. In assenza del rapporto organico, che scaturisce dall’assunzione negli organici, tali poteri non sono esercitabili, a meno che non vi siano norme speciali poste ad attribuire funzione di organo “straordinario” anche a soggetti privi del rapporto organico (si pensi ai commissari di gara o concorso).
Tale lettura travisata del lemma “personale”, come si nota, induce – erroneamente – il comune richiedente a ritenere che in fondo i collaboratori dello staff sono pur sempre “personale” e, quindi, potenziali destinatari degli incentivi per le funzioni tecniche.
La Corte dei conti rigetta l’assunto. Spiega che l’articolo 45 del codice dei contratti ha lo scopo di “stimolare, attraverso la corretta erogazione degli incentivi, l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione e il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni”. L’incentivo discende dallo svolgimento delle attività tassativamente elencate dall’allegato I.10 al codice dei contratti, tutte caratterizzate dall’essere attività “gestionali”.
Da qui discende l’impossibilità di attribuire lo svolgimento di esse ai dipendenti in staff, che, conseguentemente, vieta loro l’attribuzione degli incentivi.
Sempre la Sezione osserva che l’articolo 90 del Tuel “nel prevedere la possibilità per gli enti locali di istituire con regolamento tali uffici li pone “alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge” escludendo la possibilità di effettuare l’attività gestionale anche nel caso in cui, nel contratto individuale di lavoro, il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, sia parametrato a quello dirigenziale (comma 3 bis)”. Il parere esplicita la ratio di tale esclusione, consistente, come evidenziato sopra “nella stretta contiguità con gli organi politici essendo agli uffici di staff affidato il delicato compito di coadiuvare i primi nell’esercizio delle funzioni di indirizzo e controllo politico – amministrativo; diversamente, ove si consentisse un’osmosi tra funzioni dirigenziali e quelle di supporto e di “facilitazione” nell’esercizio della funzione politica, si finirebbe con il violare la netta separazione voluta dal Legislatore tra i compiti degli organi di governo e quelli della dirigenza di cui all’art. 4 del D.lgs. 165/2001”.
Dunque, il comma 3-bis dell’articolo 90 del Tuel, secondo i giudici “preclude la possibilità di inserire il personale di tali uffici di staff nei gruppi di lavoro per lo svolgimento delle attività remunerabili ai sensi dell’art. 45 e dell’allegato I.10 del D.lgs. 36/2023 rientrando queste ultime tra le attività gestionali”.