La centralizzazione degli appalti è un beneficio e una semplificazione, oppure, al contrario, una corda al collo ed una complicazione operativa?
Da oltre 10 anni, ormai, si è innescato lo stucchevole dibattito sulla riduzione delle stazioni appaltanti intesa come chiave per il miglioramento dell’efficacia del sistema.
All’urlo dello slogan, altrettanto fastidioso del passaggio “da 30.000 a 30” amministrazioni appaltanti, si sono introdotte negli anni una serie di disposizioni finalizzate alla loro “qualificazione” ed alla definizione di regole, specialmente rivolte agli enti locali, per obbligarle ad avvalersi delle convenzioni Consip, oppure di quelle delle centrali di committenza regionali, o ancora delle stazioni uniche appaltanti.
Si è creato il consueto ginepraio: gli obblighi di centralizzazione valgono per alcune tipologie di contratti, ma si disaggregano anche per tipologia di enti (i possono fare da sé, i comuni non capoluogo no), per soglie degli appalti (diverse tra soglie ordinarie e soglie per interventi finanziati dal Pnrr); perfino la centralizzazione è caotica, perché le tipologie degli enti aggreganti sono ormai un mosaico impazzito: Consip, centrali di committenza regionali, soggetti aggregatori, unioni di comuni, convenzioni tra comuni. La caotica normativa è stata persino capace di riesumare le province, devastate negli stessi anni dalla scriteriata riforma Delrio e private di risorse e competenze, come stazioni uniche appaltanti addirittura da privilegiare da parte dei comuni.
Naturalmente, il caos è stato completato da una ridda di norme che hanno rinviato, derogato, limitato, modificato il regime di applicazione delle regole sulla centralizzazione. Infatti, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti è sostanzialmente rimasto alla stregua della pura accademia che emerge dagli articoli 37 e 38 del d.lgs 50/2016: norme di così difficile comprensione ed attuazione che, infatti, sono ancora in gran parte inattuate. E per l’appunto per adesso ai fini della qualificazione basta l’iscrizione all’Ausa (anagrafe unica delle stazioni appaltanti).
Proviamo a indovinare: il sistema, forse, allora, dà quale lontano e flebile indizio che, forse, è leggerissimamente velleitario e inefficace?
Non spetta certamente a chi prova ad analizzare l’ordinamento spingersi nel trinciare giudizi sulla qualità delle norme. E’ giusto che questo compito sia lasciato alle istituzioni ed allo stesso Legislatore, fattore primario dei caos normativi perché, sarebbe bene ricordarlo sempre, sono le norme di pessima qualità, scritte male, le madri di quella “burocrazia” poi evocata come il male.
Ebbene, il Legislatore invece di difendere il sistema della centralizzazione (che in effetti languisce da quasi 7 anni), è il primo a continuare ad attestarne l’inopportunità e l’inefficacia proprio con i rinvii, le deroghe e le mancate attuazioni.
Ma la prova provata che se il legislatore si fa guidare dagli slogan e dai preconcetti non può che produrre, poi, sistemi, strumenti ed idee inefficaci, è data in questi giorni dalla legge di conversione del decreto “aiuti quater” 176/2022.
Infatti, si sono inserire due disposizioni che fanno a pugni con la tiritera della centralizzazione degli appalti e la qalificazione delle stazioni appaltanti:
1. la facilitazione a bypassare le convenzioni Consip ai fini dell’acquisizione dei servizi di telefonia e agli acquisti di carburanti, energia elettrica e gas: infatti, si prevede di abbassare le soglie dei risparmi conseguibili con appalti autonomi imposte dal d.l. 95/20912: dal 10% al 5% per la telefonia e dal 5% al 2% per gli altri servizi. Un invito più che caloroso agli enti a non utilizzare le convenzioni Consip ed a fare da se stessi;
2. si consentirà ai comuni non capoluogo di fare a meno della centralizzazione mediante comuni capoluogo, unioni di comuni, province e città metropolitane per gli affidamenti diretti connessi ad appalti Pnrr, dunque per le soglie inferiori ai 150.000 euro riferite ai lavori e 139.000 euro riferite ai servizi.
Il tutto, allo scopo di accogliere le doglianze dell’Anci, l’associazione nazionale dei comuni, secondo la quale in effetti le regole sulla centralizzazione costituiscono un impedimento non da poco all’efficienza del sistema.
Le conclusioni da trarre, a questo punto, appaiono chiare. Se si introducono ampie deroghe ad un sistema di centralizzazione caotico come quello della centralizzazione, allo scopo di velocizzare gli appalti del Pnrr, allora non c’è che una sola constatazione: il sistema delle centralizzazioni è ben lungi dal semplificare, rendere efficiente, velocizzare il sistema. Al contrario, è talmente complesso e pesante, da richiedere di saltarlo via, sia pure per gli affidamenti Pnrr che dovrebbero essere caratterizzati da minori oneri burocratici.
Fatta questa constatazione, un’altra dovrebbe conseguire: l’intero sistema andrebbe totalmente ripensato.
La centralizzazione, ovviamente, di per sé non è un male. Lo diventa se, appunto, le regole si frammentano in decine di casi, sotto casi, eccezioni e, soprattutto, se la centralizzazione invece di un’opportunità da valutare discrezionalmente, diviene un obbligo.
A quel punto, infatti, il metodo non può che impazzire: infatti, si finisce per imporre prestazioni non convenienti (resta famoso il caso degli appalti carburanti della Consip a prezzi sensibilmente più ampi di quelli correnti e erogati da stazioni di servizio spesso lontanissime dalle sedi dei comuni obbligati), oppure, nelle ipotesi nelle quali resti un margine per non utilizzare le centrali, occorre motivare analiticamente perché non vi si fa ricorso; poi c’è tutto il problema della qualificazione, basata su credenziali farraginose che poi alla fine sortiranno l’effetto di qualificare tutti.
La centralizzazione funziona davvero senza l’obbligo di utilizzare i soggetti aggregatori. Eliminando velleità come la qualificazione delle PA o vincoli procedurali ad utilizzare necessariamente le centrali, il loro compito risulterebbe chiaro e davvero utile: incidere sul mercato, attivando convenzioni estese e capaci di creare davvero economie di scala e condizioni convenienti.
Ma, un sistema di autonomie per altro garantite dalla Costituzione, non può trovarsi imbrigliato in una serie di vincoli adempimentali e procedurali come quello emerso in questi anni. Un ente deve poter sempre esercitare la scelta discrezionale di avvalersi o meno delle attività delle centrali di committenza, laddove i prezzi, i metodi di accesso alle convenzioni e le condizioni risultino convenienti sul piano economico e degli oneri procedurali; oppure di fare da sé, soprattutto per evitare l’effetto collo di bottiglia che prima o poi, continuando sulla china delle centralizzazioni vincolanti, creeranno le liste d’attesa per gli affidamenti e l’esecuzione dei contratti.