Non possono essere liquidati per tranche successive gli incentivi tecnici al personale per le attività contemplate dall’art. 113 del Codice dei contratti pubblici.
Occorre, quindi, che l’appalto sia stato completamente eseguito. Lo ha precisato la Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la regione Toscana nella delibera n. 53 del 12/01/2023.
Il caso esaminato
Nel caso oggetto di pronuncia, il Sindaco di un Comune evidenziava che a differenza degli appalti di opere pubbliche, ove la corresponsione degli incentivi per la fase esecutiva vengono corrisposti dopo il collaudo dell’opera pubblica, per i servizi e le forniture pluriennali non sussiste un momento così definito stante la progressiva operatività del servizio o della fornitura.
Entrando più nello specifico, il Comune ha formulato una serie di quesiti:
a) quando debba intervenire la costituzione del gruppo di lavoro e se la formalizzazione del gruppo di lavoro prima dello svolgimento delle attività/fase oggetto di incentivo (quindi prima dello svolgimento dell’attività di progettazione, gara etc.), costituisca presupposto di legittimità per l’erogazione dello stesso, oppure se, stante il silenzio della legge e del regolamento comunale, il RUP, attestando analiticamente, sotto la propria responsabilità, l’avvenuto svolgimento delle attività incentivabili, possa procedere a liquidare gli incentivi anche per attività svolte prima della costituzione del gruppo di lavoro. È infatti prassi nominare, prosegue l’Ente, il gruppo di lavoro con la determinazione a contrattare, rimanendo con ciò fuori l’attività di programmazione/progettazione, che è comunque attività svolta e necessaria ai fini della procedura di selezione (determinazione a contrattare e seguenti);
b) se sia possibile prevedere una liquidazione della fase esecutiva “per step”, sul presupposto che il servizio (si pensi ad esempio al trasporto scolastico) viene comunque reso e che la comunità ne gode durante l’intera vigenza del contratto di appalto (e non solo al termine come per l’opera pubblica). Su questa base, il Comune aveva proposto una liquidazione al termine di ogni esercizio, con adeguamento proporzionale.
I presupposti per l’erogazione degli incentivi
La Corte ha preliminarmente precisato nella delibera i presupposti che legittimano l’erogazione degli incentivi:
a) l’amministrazione deve essere dotata di apposito regolamento interno, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo e sede idonea per circoscrivere le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati;
b) le risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell’art. 113, comma 2, vanno ripartite, per ciascuna opera, lavoro, servizio e fornitura, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale;
c) il relativo impegno di spesa va assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro economico dell’appalto, attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato non superiore al 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara;
d) l’incentivo spettante al singolo dipendente non deve eccedere il tetto annuo lordo del 50% del trattamento economico complessivo;
e) negli appalti di servizi e forniture, va stato nominato il direttore dell’esecuzione.
La ratio legis dell’art. 113 del Codice
La ratio legis è “rappresentata dalla volontà di spostare all’interno degli uffici attività di progettazione e capacità professionali di elevato profilo e basata su un nesso intrinseco tra opera e attività creativa di progettazione, di tipo libero – è stata gradualmente affiancata e poi sostituita con quella invece rappresentata dalla volontà di accrescere efficienza ed efficacia di attività tipiche dell’amministrazione, passibili di divenire economicamente rilevanti nella misura in cui producono risparmi in termini di rispetto dei tempi e di riduzione di varianti in corso d’opera”.
Più di recente, è stato sottolineato che la funzione degli incentivi per il personale delle pubbliche amministrazioni risiede nella “necessità di incrementare e di valorizzare le professionalità intranee all’apparato amministrativo, in funzione anche del risparmio di spesa conseguito dalla pubblica amministrazione rispetto alla scelta del conferimento esterno dell’incarico professionale da remunerare per la resa delle medesime prestazioni professionali. Quindi gli incentivi previsti dalle disposizioni vigenti in materia hanno una funzione premiante di competenze e responsabilità legate inscindibilmente allo svolgimento di peculiari funzioni tecniche, nell’ambito di iter predeterminati e per risultati conseguiti”
Riscontro del primo quesito
Riguardo al primo quesito (momento in cui va costituito il gruppo di lavoro), la Corte ha precisato che nell’interpretazione della disposizione, bisogna tenere ben presente la platea dei possibili beneficiari dell’incentivo, tassativamente individuati dall’art. 113, co. 3 d.lgs. n. 50/2016.
Lo stesso comma 3, inoltre, prevede testualmente che “La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, senza null’altro specificare in merito.
Dalla lettera della norma, dunque, sembra evidente che, in presenza dei presupposti normativi, l’incentivo potrà essere erogato a fronte del semplice accertamento, da parte del dirigente o del responsabile di servizio preposto alla struttura competente, dell’effettivo svolgimento delle attività suscettibili di essere remunerate previste dalla norma.
Come rilevato dalla Sezione regionale di controllo per la Campania, in risposta ad un quesito simile circa l’erogabilità dell’incentivo anche nella ipotesi in cui la individuazione dei dipendenti beneficiari dello stesso sia tardiva e quindi successiva rispetto all’effettivo avvio della procedura di gara, “ove anche la nomina formale, tra i soggetti normativamente indicati come possibili percettori dell’incentivo, dei relativi destinatari avvenga in ritardo rispetto all’avvio della procedura di gara, ciò che rileva, ai fini della legittima erogazione, è l’accertamento dell’effettivo svolgimento di quelle specifiche prestazioni” (Sezione regionale di controllo per la Campania, 10 deliberazione n. 21/2022/PAR).
In sostanza, se il dirigente o il responsabile del servizio preposto alla struttura competente attestano, sotto la propria responsabilità, l’avvenuto svolgimento delle attività previste dalla norma e suscettibili di incentivazione, possono procedere alla liquidazione degli incentivi anche per attività svolte prima della costituzione del gruppo di lavoro.
Alla luce di ciò, ai fini della corresponsione dell’incentivo, appare irrilevante l’individuazione, in un esatto momento temporale, del gruppo di lavoro deputato allo svolgimento delle attività incentivabili.
Prevale, di converso, l’elemento dell’effettivo svolgimento delle attività incentivabili previste dal comma 3 dell’art. 113 d.lgs. n. 50/2016.
Riscontro al secondo quesito
Relativamente al secondo quesito (circa la possibilità o meno di prevedere una liquidazione della fase esecutiva “per step” nelle ipotesi di contratti di appalto per servizi e forniture in corso di svolgimento) la risposta fornita dalla Corte è negativa, nei termini di seguito specificati.
L’ente, infatti, proponendo una liquidazione degli incentivi al termine di ogni esercizio, con adeguamento proporzionale, avrebbe fatto leva sulla circostanza secondo cui, mentre per le opere pubbliche la liquidazione dell’incentivo avviene in seguito all’emissione dell’atto di collaudo al termine dell’opera, per i servizi e le forniture un momento così definito non sussiste, sicché, data la progressiva operatività del servizio o della fornitura, non risulterebbe agevole individuare il preciso momento per la liquidazione dell’incentivo.
Al riguardo, la Corte ha richiamato il disposto dell’art. 183, co. 5 TUEL, secondo cui “le obbligazioni passive giuridicamente perfezionate devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza, secondo le modalità previste dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”.
Il diritto all’incentivo, dunque, non sorge in momenti anteriori al perfezionamento dell’obbligazione, né esso può essere legittimamente erogato anzitempo.
Come ha osservato la Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, ai fini dell’assunzione dell’impegno di spesa, risulta rilevante il momento di effettivo svolgimento dell’attività.
Nel caso di spese afferenti a un contratto di appalto, la tempistica per l’adozione dei relativi impegni di spesa non può che seguire lo sviluppo del servizio oggetto dell’affidamento nel cui ambito viene svolta l’attività per la quale è riconosciuto l’incentivo.
In questi casi, pertanto, la scadenza di ogni obbligazione dovrà essere individuata nel momento della conclusione di ogni singola attività, con conseguente diritto del dipendente di esigere il pagamento dell’incentivo a fronte della prestazione eseguita.
La Corte prosegue, infatti, specificando che “… dalla formulazione del già richiamato comma 3 dell’art. 113, si evince l’obbligo in capo all’amministrazione aggiudicatrice di stabilire i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro” nel caso di “eventuali incrementi dei tempi o dei costi”.
Tale condizione, dunque, subordina necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto dei costi e dei tempi prestabiliti (Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, deliberazione n. 43/2021/PAR).
Il momento dell’impegno, pertanto, deve essere tenuto distinto dal momento della liquidazione: quest’ultima comporta la verifica da parte dell’amministrazione del corretto svolgimento dell’attività incentivata, con la possibilità, quando ne ricorrano i casi, di eventuali riduzioni o addirittura di esclusioni del compenso, secondo le previsioni del regolamento approvato dall’ente.
Il regolamento comunale, infatti, riveste una discreta centralità in ordine all’erogazione degli incentivi.
Pur non essendo determinante ai fini della costituzione del fondo incentivi, essendo l’Ente autorizzato direttamente dall’art. 113, co. 2 d.lgs. n. 50/2016 a procedere all’accantonamento previsto del 2%, il regolamento rappresenta, comunque, una condizione indispensabile per l’erogazione degli incentivi e per la ripartizione del fondo tra gli aventi diritto.
Sul punto, altresì, è recentemente intervenuto un parere del servizio giuridico del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (n. 1485 in risposta al quesito del 31 agosto 2022) il quale, in premessa, specifica che le risorse del fondo sono ripartite fra i dipendenti tecnici sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni aggiudicatrici secondo i rispettivi ordinamenti.
In mancanza di un’apposita regolamentazione sul punto, tuttavia, il Ministero ritiene opportuno “… in linea con l’orientamento della giurisprudenza contabile, che l’erogazione dell’incentivo sia subordinato al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto dei costi e dei tempi prestabiliti”.
La ragione, prosegue il Ministero, risiede nel fatto che l’art. 113, co. 3 prevede l’obbligo, in capo all’amministrazione aggiudicatrice, di stabilire i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro, a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle disposizioni di legge.