Dal 1990, anno della riforma dell’ordinamento degli enti locali che introdusse per la prima volta il nuovo modello istituzionale della separazione delle competenze degli organi di governo da quelle gestionali, la pubblica amministrazione è stata oggetto di continue ondate di riforme.
Le più salienti nel 1993, col d.lgs 29/1993, nel 1997 con le riforme-Bassanini, nel 1998 con la revisione del d.lgs 29/1993, nel 2001 con la riforma Frattini, nel 2005 con la riforma Nicolais, nel 2008 col primo intervento targato Brunetta, nel 2009 col d.lgs 150, nella stagione delle restrizioni 2010-2012, nel 2013 con la riforma D’Alia, nel 2017 con la riforma Madia, nel 2019 con la legge “concretezza”, nel 2021 con la profonda revisione della riforma Brunetta da parte dello stesso ministro, tutta la serie di leggi prima finanziarie e poi di bilancio in tema di tetti alle assunzioni r alle spese di varia natura, di incarichi a professionisti o pensionati, di stabilizzazioni dei precari e stabilizzazione perfino dei dirigenti a contratto, di regole sui concorsi oggetto di un intervento molto ampio tra il 2021 ed il 2023.
La legge 119/2026, che interviene per l’ennesima volta sul d.lgs 150/2009, dunque altro non è se non l’ulteriore capitolo di una vera e propria saga normativa senza sosta. Sono 36 anni di continue riforme che non fanno nemmeno mai in tempo ad assestarsi e, spesso, intervengono solo parzialmente su aspetti generali, lasciando, dunque, aperti i problemi riscontrati, innescando l’ulteriore successiva riforma che finisce per correggere, ma sempre in modo non soddisfacente la precedente, continuando così a creare superfetazioni, aggiunte, toppe e pezze.
Questo, perché alcune scelte di fondo non sono mai state del tutto portate alle coerenti conseguenze. Tra queste, in particolare proprio la separazione delle funzioni di governo da quelle gestionali.
Evidentemente, il fascino di decidere, ad esempio, su uno specifico permesso di costruire mediante lo specifico provvedimento – per quanto tecnico – di assenso o conformazione o diniego risulta ancora maggiore di quello connesso alla programmazione del territorio con i piani regolatori, i regolamenti edilizi ed i piani attuativi.
L’attività di programmazione e controllo generale, la fissazione di obiettivi connessi alla strategia della vita di una comunità, risulta poco gratificante e, probabilmente, nemmeno compresa nella sua rilevanza strategica.
Del resto, solo così si capisce come, restando al livello degli enti locali, le città restino ancora lontanissime da un modello di vita smart e l’abitarvi o lavorarvi risultino sempre più complessi e compressi tra un overtourism che nei centri più attrattivi espelle gli abitanti in favore di migliaia e migliaia di strutture ricettive per le quali, poi, i servizi e le stesse infrastrutture per utenze risultano insufficienti, oppure un gigantismo urbanistico che condensa mega organizzazioni strutturali, peggiorando servizi, traffico, parcheggi, bisogno di verde, servizi sociali e ricreativi e sanitari, sia pubblici sia privati, trasformando la vita nelle città in una possibilità riservata a ristrette èlite, spingendo la gran parte della popolazione verso un “contado” per il quale poi nemmeno si prevedono efficienti, frequenti e moderni sistemi di collegamento. Il tutto, poi, accompagnato da una diffidenza irrimediabile verso sistemi di lavoro innovativi, capaci di alleggerire e rimediare in parte a questa asfittica prospettiva, come il lavoro agile ed il favore verso il rilancio dei borghi, come dimensione non solo di vita, ma perfino lavorativa da rilanciare e valorizzare.
Si continua, dunque, a non guardare lontano e dall’alto, ma a riferirsi alla minuta questione del giorno per giorno, connessa al gruppo di potere, al grande elettore, alla decisione coerente con l’ideologia anche a disdoro di logiche di convivenza elementari e chiare.
Per questo, tutte le riforme lungi dal chiarire i confini tra programmazione e gestione, tendono a derogare quanto più possibile al principio, ma, soprattutto, a favorire la creazione di un complesso dei vertici decisionali della gestione, dunque la dirigenza, quanto più possibile controllato dall’organo di governo, così che questo, se risulta privo della possibilità diretta di adottare i singoli atti decisionali concreti, possa puntare su un “governo degli uomini”, così da formare un apparato a sé vicino, non per il solo dovere della dirigenza di attuare lealmente i programmi, ma proprio per poter contare su affinità chiare, dichiarate e comprovate, tali da assicurare la garanzia di una gestione “politica” svolta non in nome soltanto della tecnica obiettiva, ma in “nome e per conto” dell’appartenenza.
Che poi questo possa essere definito di volta in volta “concretezza” o “merito” cambia poco: si tratta solo di metalinguaggi.
Una riforma della dirigenza come quella impostata dalla legge 119/2026 evidenzia molti dei difetti e delle debolezze di questi quasi 40 anni di riforme.
Davvero si pensa che possa essere l’accesso alla dirigenza la fonte dei problemi come quelli sintetizzati prima? Realmente si può immaginare che un reclutamento solo riservato agli interni conduca ad una svolta tecnica e non apra ulteriormente le porte a cooptazioni per appartenenza?
Soprattutto considerando che la norma non contiene alcun minimo accenno all’elemento essenziale della formazione, come metodo di accompagnamento e selezione della dirigenza, ben si evidenzia come sostanzialmente si tratti di un intervento che rischia semplicemente di rivelarsi sterile o favorire le logiche del manuale Cencelli.
Anche sul piano della regolazione dei premi per il “merito” qualcosa non funziona. L’intero ordinamento professionale è fondato sull’assenza di una carriera unica nel lavoro pubblico: le aree professionali sono distinte e diverse da quelle dirigenziali. Proprio per questo motivo occorre il concorso pubblico, o il corso-concorso tramite la Scuola Nazionale di Amministrazione e, da domani, il percorso di reclutamento di fatto consistente in una complessa progressione verticale introdotto dalla riforma, per accedere alle qualifiche dirigenziali.
Coerentemente con questo impianto, i comparti della contrattazione collettiva pubblica sono distinti e vi sono, quindi, Ccnl specificamente destinati alle aree professionali e Ccnl riferiti, invece, alle aree dirigenziali. Ciascuno di essi impone ordinamenti giuridici, discipline del lavoro, delle assenze, della formazione, delle indennità, nonché trattamenti economici totalmente diversi ed autonomi, imponendo distinti metodi di formazione e gestione dei fondi delle risorse decentrate, da considerare riservate in modo inviolabile a ciascuna delle distinte aree di comparto.
La legge 119/2026, tuttavia, rompe queste barriere, con la – discutibile – previsione secondo la quale i risparmi derivanti dal processo di valutazione dei dirigenti (che si determinano necessariamente, visto che non è possibile attribuire a tutti il punteggio massimo, sicchè si verificano obbligatoriamente dei “resti”) vadano ad incrementare le risorse variabili del fondo delle aree professionali. L’articolo 3 novellato del d.lgs 150/2009, infatti, prevede: “Le economie derivanti dalla riduzione della retribuzione legata alla performance del personale dirigenziale, accertate dagli organi di controllo, sono destinate all’incremento delle risorse per la retribuzione della performance del personale non dirigenziale, in deroga all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, e distribuite secondo le modalità definite nell’ambito della contrattazione integrativa sulla base degli indirizzi della contrattazione collettiva nazionale”.
In molti hanno osservato come questa disposizione, poco meditata e poco conforme alla struttura dell’ordinamento del lavoro pubblico, possa indurre il personale delle aree professionali, per altro da coinvolgere nella valutazione della dirigenza, a questo punto abbia tutto l’interesse a “tirare indietro”, per far sì che la dirigenza abbia valutazioni non eccellenti e avvantaggiarsi, così, dell’opportunità improvvidamente prevista.
La disposizione introduce l’ennesimo spunto di contrasto, competizione e divisione tra dipendenti, tratto per altro comune all’intero sistema normativo inerente la valutazione dei risultati, troppo appiattito su una valutazione individuale tale da scatenare prevalentemente rivalità, polemiche, recriminazioni, allontanando lo spirito del lavoro di gruppo e il risultato olistico della capacità di lavorare in squadra.
Ma, al di là di ciò, è da chiedersi: obiettivo della riforma è giungere ad una ricostruzione dell’ordinamento del personale, creando un percorso di carriera unico?
Se sì, perché, allora, per l’ennesima volta si dettano norme solo parziali e, come tali, incoerenti e potenzialmente prestabili a travisamenti e attuazioni strumentali?
L’accesso alla qualifica dirigenziale deve avvenire senza concorsi? Si assuma la decisione chiara di creare una carriera unica, con possibilità di carriera fino alla dirigenza (regolando, tuttavia, meglio le prospettive di crescita, specificamente puntando su una formazione in stile praticantato: in parte, l’esempio della carriera dei segretari comunali, può essere interessante).
Coerentemente, i comparti contrattuali andrebbero totalmente ridisegnati, rinunciando alla distinzione tra Ccnl per le aree professionali e quelli per le aree dirigenziali, il che permetterebbe la creazione di un fondo delle risorse decentrate unico e di unificare e rendere più chiari alcuni istituti giuridici.
Il tutto gioverebbe alla chiarezza e probabilmente alla scelta inevitabile di creare accademie o scuole di formazione verso la dirigenza pubblica, selettive e di alto profilo.
Criticabile o condivisibile che sia, un’impostazione di tal genere risulterebbe quanto meno chiara e coerente e più facilmente comprensibile di un sistema sfaccettato, nel quale alla dirigenza si accede un po’ per concorso, un po’ per corso-concorso, un po’ (negli enti locali) per stabilizzazione, un po’ per percorso di verticalizzazione, mentre la valutazione e l’erogazione delle risorse contrattuali è disciplinata a forza di deroghe a tetti di spesa ormai insensati (come il famigerato articolo 22, comma 23, del d.lgs 75/2017, il cui tetto al 2016 era funzionale ad una mai vista armonizzazione dei trattamenti economici tra i vari comparti); un mondo di incoerenze, deviazioni di percorsi, eccezioni, postille, ai quali, ora, si aggiunge anche l’osmosi tra fondi riservati alla dirigenza e quelli del personale delle qualifiche.
Il tutto, ritornando ad un focus specifico per gli enti locali, impedendo totalmente a circa 7500 enti della PA di potersi giovare di questi effetti della riforma: si tratta dei comuni privi di dirigenza, nei quali, ovviamente, i dipendenti né potranno mai avere l’opportunità della verticalizzazione interna verso una qualifica che nell’ente non esiste, né, conseguentemente, giovarsi di “economie” nella valutazione di dirigenti, visto che non sono presenti nella dotazione organica.
Una riforma della PA che “dimentica” quasi il 40% del totale delle PA o risulta in molta parte inapplicabile a tali enti evidenzia oggettivamente tutti i difetti di pensiero retrostanti e si conferma l’ennesimo tentativo solo parziale di mettere una toppa ad un costrutto ormai dopo 36 anni di continue riforme divenuto un vestito di Arlecchino quanto mai confuso.