L’enunciato, anzi, il postulato è che per il personale degli enti previsti dall’articolo 1, comma 2[1], del d.lgs 165/2001 il rapporto di lavoro è “contrattualizzato”, cioè regolato dai contratti e dalle leggi privatistiche, ferme restando le regole speciali e inderogabili, in quanto imperative, poste dal medesimo d.lgs 165/2001.
Infatti, il d.lgs 165/2001 stabilisce in merito al trattamento economico dei dipendenti:
- articolo 3, comma 2, 2° periodo: “L’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e salvo i casi previsti dal comma 3-ter e 3-quater dell’articolo 40 e le ipotesi di tutela delle retribuzioni di cui all’articolo 47-bis, o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali”;
- articolo 45, comma 1: “Il trattamento economico fondamentale ed accessorio fatto salvo quanto previsto all’articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all’articolo 47-bis, comma 1, è definito dai contratti collettivi”.
Tuttavia, se queste sono le regole poste dall’ordinamento, nel corso di questi anni ci si è resi conto di quanto esse siano sempre più violate, con intensità variabile.
Ne è cristallino esempio l’articolo 14, comma 1-bis, del d.l. 25/2025, convertito in legge 69/2025, col quale è la legge e non la contrattazione nazionale collettiva a prevedere per alcuni enti (solo comuni, province, città metropolitane e regioni) la possibilità di incrementare il salario accessorio, secondo le complicate modalità ivi previste.
Prima ancora, la legge 234/2021, articolo 1, comma 609, ha stabilito che, nelle more della definizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro e dei provvedimenti negoziali relativi al personale in regime di diritto pubblico per il triennio 2022-2024, si desse luogo, in deroga alle procedure previste dalle disposizioni vigenti in materia, all’erogazione dell’ anticipazione di cui all’articolo 47-bis, comma 2, del d.lgs 165/2001, e degli analoghi trattamenti previsti dai rispettivi ordinamenti. Certo, in questo caso il meccanismo è previsto espressamente dalla legge, ma l’importo dell’indennità di vacanza contrattuale è stato poi fissato in misura molto elevata, tale da depotenziare di molto la contrattazione nazionale collettiva. Che, anche per questa ragione, con specifico riferimento al Comparto Funzioni Locali è in stallo: a circa metà del 2025 si è distantissimi dalla sottoscrizione del Ccnl per il triennio 2022-2024, ormai scaduto ampiamente, per quanto riguarda il personale delle aree del comparto; per la dirigenza non è nemmeno stato adottato ancora l’atto di indirizzo del Comitato di gestione, quindi le trattive neanche possono partire.
Si assiste, quindi, nei fatti ad un vero e proprio depotenziamento della contrattazione nazionale collettiva.
Da parte sua, comunque, le parti contraenti non hanno fatto molto, oggettivamente, per conquistarsi “sul campo” il ruolo che, pure, teoricamente le norme affidano loro.
Si pensi al tema delle forti sperequazioni dei trattamenti accessori tra comparti, spunto dal quale ha tratto ragione proprio l’articolo 14, comma 1-bis, del d.l. 25/2025.
Come detto, è il Legislatore a disporre il metodo, assai bizantino e complesso, per provare a rilanciare il salario accessorio in alcuni enti locali. Ma, a questo avrebbe dovuto pensare, da tempo, la contrattazione nazionale collettiva.
L’esistenza della divaricazione oggettiva e molto pronunciata tra trattamento accessorio del Comparto Funzioni Locali ed altri comparti è nota da tempo, da sempre. Ed è stata lo spunto per una norma sempre dimenticata e pretermessa: l’articolo 23, comma 1, del d.lgs 75/2017.
Di questo decreto legislativo tutti ricordano l’articolo 23, comma 2: quello che, sciaguratamente, pone il tetto al salario accessorio commisurato al 2016 (da adeguare, però, al 2018, ai sensi dell’articolo 33, commi 1, 1-bis e 2, del d.l. 34/2019). Ma, tale comma 2 doveva essere una norma temporanea, volta a tenere entro un tempo limitato le “bocce ferme”, in attesa che si giungesse all’armonizzazione dei trattamenti accessori. Infatti, il comma 1 del citato articolo 23 del d.lgs 75/2017, dispone: “Al fine di perseguire la progressiva armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la contrattazione collettiva nazionale, per ogni comparto o area di contrattazione opera, tenuto conto delle risorse di cui al comma 2, la graduale convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante la differenziata distribuzione, distintamente per il personale dirigenziale e non dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate all’incremento dei fondi per la contrattazione integrativa di ciascuna amministrazione”.
Come è perfettamente chiaro, la contrattazione nazionale collettiva non ha per nulla adempiuto all’obbligo normativo: tanto che lo sciagurato comma 2 dell’articolo 23, pur derogato almeno una dozzina di volte (anche dall’articolo 14, comma 1-bis, del d.l. 25/2025, da ultimo) è ancora operante, proprio perché l’armonizzazione posta come fine è di là da venire.
Nella sostanza, l’articolo 14, comma 1-bis, del “decreto PA” supplisce all’inadempimento della contrattazione collettiva nazionale agli obblighi posti dalla legge. Inadempimento, ovviamente, che discende comunque da scelte normative, che insistono per appostare risorse di bilancio in modo “lineare”, con aumenti, cioè, percentuali uguali per tutti, che finiscono però per approfondire i divari tra trattamenti economici dei comparti.
Né, nel caso del Comparto Funzioni Locali, si è visto alcuno “scatto di orgoglio” dei Comitati di settore che altro non sono se non gli organismi rappresentativi degli enti del comparto: infatti, gli enti si sono guardati bene dal provare solo a finanziare i rinnovi contrattuali con qualche risorsa in più rispetto a quelle indirettamente discendenti dalle leggi di bilancio. Gli enti, salvo rivendicare “autonomia”, chiedono sì di migliorare il trattamento accessorio dei dipendenti, anche per contenere la “fuga” costante dal comparto, ormai inarrestabile e continua, ma pretendono che a finanziare un miglior salario accessorio sia il bilancio dello Stato.
Ma, come dimostrato dall’articolo 14, comma 1-bis, del d.l. 25/2025, convertito dalla legge 69/2025, lo Stato, retto da Governo e Parlamento, né vuole, né può (visti i gravosissimi vincoli del bilancio statale) allargare il cordone della borsa, né ha mai inteso attribuire ai vari comparti quella quota differenziata di aumenti, pur prevista dall’articolo 23, comma 1, del d.lgs 75/2017.
Una commedia degli equivoci incessante, dunque. Nella quale il gioco delle parti, continuamente pronte prima a rivendicare armonizzazione per poi nascondersi al momento di finanziare le risorse o decidere di attuare un finanziamento irto di condizioni, presupposti e problemi tanto da renderlo di attuazione difficilissima, genera la perdita di ruolo dei Ccnl, cui consegue l’attività suppletiva della legge.
Talmente la fonte unilaterale e pubblicistica sta divenendo abituale, che anche l’attuazione, complicatissima, della previsione dell’articolo 14, comma 1-bis, del “decreto PA” spinge gli operatori a ritenere che gli aumenti, sempre che sia possibile effettivamente applicarli, siano da distribuire tra fondo della contrattazione decentrata e finanziamento delle retribuzioni di posizione e risultato delle Elevate Qualificazioni con atto unilaterale, magari il soli regolamento, patologia della “regolamentite” che affligge gli enti. Quella patologia che riduce la contrattazione a mera forma e molto di frequente la nega e pretermette e che pare, ad un livello più alto, quella della “legiferite” coinvolga in pieno anche il Legislatore.
[1] Se ne riporta il testo: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.