L’accordo quadro resta uno strumento contrattuale “aleatorio” per l’operatore economico, nel senso che l’impresa deve accettare il rischio in merito alla esatta entità della fornitura o del servizio che verrà effettivamente richiesto nel corso della durata del medesimo.
Sono queste le conclusioni alle quali è pervenuto il T.A.R. Calabria, nella sentenza n. 1415 del 3 ottobre 2024.
I giudici hanno puntualizzato, nella pronuncia sopra richiamata, che, in caso di accordo quadro, il concorrente conosce la misura massima delle prestazioni dovute al committente, ma non può conoscere con certezza le prestazioni che gli verranno effettivamente richieste, dipendendo queste dai singoli ordinativi.
La natura dell’accordo quadro
Come noto, l’accordo quadro è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice dei contratti in relazione alle soglie di importo.
L’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispandono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo. Da diverse pronunce dell’Anac invece è emersa l’applicazione distorta dell’accordo quadro utilizzato anche per attività non standardizzabili e prive di qualunque progettualità.
Con l’accordo quadro si fissano le caratteristiche vincolanti dell’oggetto dei successivi contratti applicativi; in particolare devono essere definiti negli atti di gara le specifiche tecniche, i tempi di consegna minimi, la tipologia delle lavorazioni, la loro qualità, i prezzi e quant’altro necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi.
L’accordo quadro è uno strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo dell’accordo quadro, complessivamente stimato. Ciò consente un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la concorrenza tra gli operatori economici.
La questione oggetto di controversia
Chiarite le peculiarità più salienti dell’Accordo quadro, veniamo ora all’esame della questione che ha portato alla sentenza del T.A.R. Calabria.
Una Stazione appaltante aveva indetto una procedura per l’affidamento del servizio di ossigenoterapia domiciliare.
Un operatore economico impugnava gli atti della procedura, sostenendo che non fosse possibile formulare un’offerta ponderata, informata, consapevole e di sicura convenienza e concorrenzialità, poiché non vi sarebbe stata certezza in merito all’entità degli ordinativi di fornitura.
La tesi del ricorrente si basava sulla illegittimità della procedura, poiché sarebbe stato violato l’art. 12 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, secondo cui “i contratti debbono avere termini e durata certi”, sia perché l’attivazione dei singoli contratti richiedeva necessariamente delle spese per investimenti che per potere essere recuperate o ammortizzate dagli operatori economici necessitavano di un tempo minimo certo, in assenza del quale non era possibile preventivare i relativi costi.
Il pronunciamento dei giudici
Il Collegio non ha condiviso le osservazioni svolte dalla ricorrente, poiché era evidente che lo schema contrattuale oggetto di gara era indiscutibilmente riferibile all’accordo quadro, disciplinato dall’art. 59 del d.lgs. 36/2023, in forza del quale “le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dell’accordo quadro. L’accordo quadro indica il valore stimato dell’intera operazione contrattuale. (…) Quando l’accordo quadro sia concluso con un solo operatore economico, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso”.
I giudici hanno sostenuto che dall’esame di tale normativa, era evidente che l’istituto dell’accordo quadro comporti alcuni profili peculiari di aleatorietà per le imprese partecipanti.
Infatti, al concorrente è dato conoscere la misura massima delle prestazioni dovute al committente, ma non può conoscere con certezza le prestazioni che gli verranno effettivamente richieste, dipendendo, queste ultime, dai singoli ordinativi che verranno effettuati.
Conclusioni
Secondo i giudici, la peculiarità dell’accordo quadro riconduce ad una situazione aleatoria poiché non vi era certezza in merito alla durata effettiva degli appalti a valle dell’accordo quadro, la quale dipende dal quando, oltre che da se, vengano formulati i singoli ordinativi.
Si tratta, tuttavia, di un’alea non anomala, che dunque non è idonea a impedire a un accorto operatore economico di formulare la propria proposta.
Anche il richiamo effettuato dal ricorrente all’art. 12 r.d. 2440 del 1923 non era conferente, dato che il d.lgs. n. 36 del 2023 è ad esso posteriore e quindi in grado di derogarlo in caso di incompatibilità.
In ogni caso, secondo i giudici, i rapporti contrattuali da stipulare a valle dell’accordo quadro hanno, come richiesto dall’antico regolamento di contabilità dello Stato, termini certi, coincidenti con il termine fissato proprio dall’accordo quadro.
In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso è stato ritenuto infondato.