Il decreto legislativo 209/2024 (nel prosieguo solo correttivo) ha apportato modifiche anche in tema di qualificazione (e connesse) prerogative delle stazioni appaltanti (tanto in relazione all’affidamento quanto in relazione all’esecuzione).
Dalla lettura delle disposizioni – in primi l’articolo 62 (prima ancora dell’allegato II.4) si ravvisano, almeno pare a chi scrive, alcuni difetti di coordinamento.
Sembra interessante analizzare, in particolare, in questa prima parte, la disciplina delle prerogative delle stazioni non qualificate, appunto, alla luce dei nuovi interventi.
Le modifiche dell’articolo 62 del codice
L’articolo 25 del correttivo modifica, come anticipato, l’articolo 62 del codice dei contratti.
La prima modifica riguarda il comma 1 (e sotto si riporta il box per un primo confronto):
| Comma 1 art. 62 ante correttivo | Comma 1 art. 62 post correttivo |
| 1. Tutte le stazioni appaltanti, fermi restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa, possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo non superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, e all’affidamento di lavori d’importo pari o inferiore a 500.000 euro, nonche’ attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori. | Tutte le stazioni appaltanti, fermi restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa, possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo non superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, e all’affidamento di lavori d’importo pari o inferiore a 500.000 euro. Possono, altresì, effettuare ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori. |
Come si può notare, la modifica riguarda l’ultima parte del comma. Con il correttivo si è preferito – a fini probabilmente chiarificatori -, spigare con un periodo autonomo che le stazioni appaltanti (tutte) possono “altresì, effettuare ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori”.
Nella relazione illustrativa (delle commissioni delle camere) si ricorda che il comma in parola “individua innanzitutto la soglia degli affidamenti diretti per servizi e forniture nonché quella (di cinquecentomila euro) per i lavori, quale limite oltre il quale si applica il regime di qualificazione: mentre per le procedure di affidamento di importo superiore alle soglie richiamate le stazioni appaltanti devono essere qualificate ai sensi dell’articolo 63 e dell’Allegato II.4, per le procedure di importo inferiore possono invece essere gestite in autonomia dalle medesime stazioni appaltanti”.
In realtà dalla lettura del comma in argomento e, soprattutto, da quanto chiarito nel comma 6 l’ambito di operatività delle stazioni appaltanti non qualificate risulta ampiamente superiore e non limitato, ad esempio, per beni e servizi alle soglie infra affidamento diretto.
Soprattutto, il secondo periodo (dovuto al correttivo) chiarisce che se il RUP delle stazioni appaltanti non qualificate utilizza gli “strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori” può agire in modo autonomo.
I due periodi del comma, quindi, richiamo sia gli strumenti di acquisto sia gli strumenti di negoziazione.
Occorre quindi, per sicurezza, affidarsi alle definizioni fornite nell’allegato I.1, art. 3.
Strumenti di acquisto e strumenti di negoziazione
L’articolo 3, dell’allegato I.1 dedicato alle definizioni ricorda la tipologia e le differenze tra strumenti di acquisto e strumenti di negoziazione. Sotto si riporta il box con gli strumenti a confronto:
| cc) «strumenti di acquisto», strumenti di acquisizione che non richiedono apertura del confronto competitivo. Rientrano tra gli strumenti di acquisto: | dd) «strumenti di negoziazione», strumenti di acquisizione che richiedono apertura del confronto competitivo. Rientrano tra gli strumenti di negoziazione |
| 1) le convenzioni quadro di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate, ai sensi della normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori; 2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici sono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo; 3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo; | 1) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza nel caso in cui gli appalti specifici vengono aggiudicati con riapertura del confronto competitivo; 2) il sistema dinamico di acquisizione realizzato da centrali di committenza; 3) il mercato elettronico realizzato da centrali di committenza nel caso di acquisti effettuati attraverso confronto concorrenziale; 4) i sistemi realizzati da centrali di committenza che comunque consentono lo svolgimento delle procedure ai sensi del presente codice; |
Dal coordinamento di queste prime disposizioni – e soprattutto la possibilità di affidarsi a strumenti di “acquisto” sembra già desumersi una più ampia prerogativa delle stazioni appaltanti non qualificate rispetto a quanto si stabilisce nel primo comma – che limita, ad esempio, l’acquisto di beni/servizi solo infra le micro soglie dell’affidamento diretto (che oggi l’articolo 50 disegna con importi infra 140 mila euro e infra 150 mila).
Il comma in parola limita, poi, l’utilizzo degli strumenti (sia d’acquisto, sia di negoziazione) entro le micro soglie predette e già pare un contrasto con le norme di carattere generale che impongono l’utilizzo dei mercati elettronici (oggi praticamente coincidenti con le PAD) nel sotto soglia.
Il comma 6 dell’articolo 62
Alimenta, come anticipato, la prerogativa della stazione appaltante non qualificata, il successivo comma 6 dell’articolo 62 (anch’esso ritoccato dal correttivo a fini di miglior chiarimento).
Il periodo di avvio del comma in commento precisa (tra parentesi si riportano gli incisi innestati dal correttivo) che “Le stazioni appaltanti non qualificate ai sensi del comma 2 dell’articolo 63, fatto salvo quanto previsto dal comma 1 del presente articolo:
(…)
c) procedono ad ((affidamenti di appalti di servizi e forniture)) di importo inferiore alla soglia europea di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 14 nonché ad affidamenti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo inferiore a 1 milione di euro mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente;
d) effettuano ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori, con preliminare preferenza per il territorio regionale di riferimento. Se il bene o il servizio non è disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno della stazione appaltante, oppure per ragioni di convenienza economica, la stazione appaltante può agire, previa motivazione, senza limiti territoriali”.
Per meglio comprendere queste disposizioni è opportuno riportarle con i correlati richiami.
Il primo periodo del comma in commento, in primo luogo, richiama il secondo comma (non ritoccato dal correttivo) dell’articolo 63 in cui si spiega che “Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 62, è istituito presso l’ANAC, che ne assicura la gestione e la pubblicità, un elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte, in una specifica sezione, anche le centrali di committenza, ivi compresi i soggetti aggregatori. Ciascuna stazione appaltante o centrale di committenza che soddisfi i requisiti di cui all’allegato II.4 consegue la qualificazione ed è iscritta nell’elenco di cui al primo periodo”.
Nel passaggio successivo viene fatta “salva” la disposizione di carattere generale del primo comma dell’articolo 62 che impone due sostanziali direttrici:
- Tutte le stazioni appaltanti (e quindi a prescindere dalla qualificazione) “possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo non superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, e all’affidamento di lavori d’importo pari o inferiore a 500.000 euro”;
- il secondo periodo (dovuto al correttivo) ricorda che tutte le stazioni appaltanti possono “altresì, effettuare ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori”.
Da qui emerge, pertanto, in combinato con le disposizioni dell’articolo 62 che le stazioni appaltanti non qualificate, in realtà:
- possono autonomamente effettuare acquisti infra sotto soglia comunitaria per beni e servizi. Pertanto, una stazione appaltante non qualificata, quindi, può tranquillamente effettuare acquisizioni di servizi sociali per importi inferiori ai 750 mila euro utilizzando gli strumenti di acquisto/negoziazione imposti dalla spending review. E quindi ben oltre le micro soglie degli affidamenti diretti;
- possono altresì effettuare lavori per importi inferiori ai 500 mila euro sempre utilizzando strumenti di acquisto/negoziazione;
- possono acquisire lavori di manutenzione ordinaria fino al milione di euro, purché con l’utilizzo “autonomo degli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente”;
- possono effettuare “ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori, con preliminare preferenza per il territorio regionale di riferimento. Se il bene o il servizio non è disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno della stazione appaltante, oppure per ragioni di convenienza economica, la stazione appaltante può agire, previa motivazione, senza limiti territoriali”.
L’aspetto pratico di rilievo, in relazione a questo punto, è quello di comprendere se la lettera d), pur nel rispetto delle condizioni legittimanti (ordini su strumenti di acquisto) debba/possa intendersi consentita anche a prescindere dall’importo.
Sul tema si deve citare il parere dell’ufficio legale di supporto n. 2379/2024. L’istante pone all’ufficio di supporto la seguente domanda:
“L’Anac, in ordine al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, nella prima delle FAQ conseguenti alla nota del 17.05.2023 precisa che: “La qualificazione è necessaria, ai sensi del combinato disposto dell’art. 62, comma 1, e dell’art. 2, comma 1, dell’All. II.4 del d.lgs. n. 36/2023, per gli affidamenti di contratti di lavori di importo superiore a 500 mila euro e di servizi e forniture d’importo superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, mentre “non è necessaria la qualificazione per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori”. Dalla lettura della faq sembrerebbe quindi che, nel caso di utilizzo di strumenti messi a disposizione di Consip S.p.A., quantomeno Convenzioni/Accordi quadro/SDA, la qualificazione non sia necessaria al di sopra degli importi suddetti. Si chiede di conoscere se, a vostro avviso, l’interpretazione è corretta e se, la stessa possa essere estesa anche al sotto soglia qualora si utilizzi il ME.PA”.
Il MIT condivide questa impostazione visto che precisa:
“Le risposte ai quesiti sono positive. In forza di quanto previsto dall’art. 62, comma 6, lett. c), del D.Lgs. 36/2023 le Stazioni appaltanti non qualificate possono acquisire autonomamente servizi e forniture sotto soglia e lavori di manutenzione ordinaria di importo inferiore ad un milione di Euro ricorrendo agli strumenti di negoziazione offerti dal MEPA”.
Il problema nasce dal secondo periodo della risposta che riconduce le prerogative della stazione appaltante sempre e sotto la soglia comunitaria e, per lavori di manutenzione ordinaria, nell’ambito del milione di euro.
Nella domanda, invece, si pone anche la questione del sistema dinamico di acquisizione e sembra teso a comprendere della possibilità di procedere sopra le soglie ma solo se si utilizzano gli strumenti di acquisto telematici.
La risposta del Presidente dell’ANAC
Il riscontro, positivo, proviene da un comunicato del Presidente dell’ANAC del 27 giugno 2023 in cui – proprio per riscontro ai dubbi segnalati – si precisa che (si riporta integralmente la parte di interesse):
“Si rammenta comunque che il MEPA può essere utilizzato anche senza qualificazione per:
– Ordini a valere su strumenti di acquisizione messi disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori (art. 62, comma 1 del Codice), ovvero (allegato I.1, articolo 3, lettera cc)):
1) le convenzioni quadro di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate, ai sensi della normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori;
2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici vengono sono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo;
3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo;
– acquisti in modo autonomo per servizi e forniture di importo inferiore alla soglia europea nonché ad affidamenti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo inferiore a 1 milione di euro mediante attraverso gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate (articolo 62, comma 7, lettera c)), dove per strumenti di negoziazione si intendono (allegato I.1, articolo 3, lettera cc)):
1) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza nel caso in cui gli appalti specifici vengono aggiudicati con riapertura del confronto competitivo;
2) il sistema dinamico di acquisizione realizzato da centrali di committenza;
3) il mercato elettronico realizzato da centrali di committenza nel caso di acquisti effettuati attraverso confronto concorrenziale;
4) i sistemi realizzati da centrali di committenza che comunque consentono lo svolgimento delle procedure ai sensi del presente codice”.
(prima parte)