Un commento entusiastico alla riforma della Corte dei conti, quello di M. Salerno nell’articolo pubblicato su NT+ del 7.1.2026 dal titolo “Riforma Corte dei conti, più controlli e meno paura della firma con le novità per appalti, Rup e imprese”, ma che evidenzia come punti di forza esattamente moltissime delle evidenti debolezze della norma.
Un primo argomento riguarda la presunta perimetrazione della colpa grave, che secondo l’autore verrebbe “tipizzata, in quanto “ancorata alla «violazione manifesta» delle norme applicabili, al travisamento del fatto o alla negazione di fatti incontrovertibili risultanti dagli atti”.
La “nuova” colpa grave a seguito della riforma è così definita: “Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.
Non è dato rilevare nessuna specifica tipizzazione. La violazione “manifesta” delle norme o il travisamento dei fatti non costituiscono per nulla una novità, essendo elementi intrinseci della gravità del comportamento. Una gravità, è da ricordare, che implica violazioni dei principi operativi e di sana gestione tali da evidenziare una totale imperizia o un evidente disinteresse per il buon andamento del soggetto autore, tale da indurlo a decidere ed agire con un livello di incompetenza non solo inferiore a quella mediamente pretensibile per il caso concreto, ma anche a quello minimo richiedibile ad un funzionario o amministratore anche solo alle prime armi.
Se così non fosse, la colpa non sarebbe certo definibile come “grave”. La tipicizzazione si verifica solo quando la norma che indica i “tipi” li elenca e specifica con chiarezza. Invece, la colpa grave è tutta opinabile ed oggetto di discettazioni interpretative sui tanti, troppi aggettivi ed avverbi utilizzati, che non riescono in alcun modo a creare un perimetro chiaro del campo di applicazione.
E’ evidente che l’idea in merito a quanto una violazione risulti “manifesta”, un fatto “incontrastabile”, la norma “chiara” e “precisa”, il comportamento “inescusabile” è tutta rimessa a valutazioni totalmente slegate da oggettivi e misurabili parametri.
Il tutto rischia di scatenare un contenzioso infinito proprio finalizzato a definire in modo applicabile simili concetti tanto sfuggenti.
V’è poi il tetto alla responsabilità corrispondente al 30% del danno accertato o a due annualità di retribuzione lorda. Secondo il Salerno esso è utile per ridurre o eliminare la “paura della firma”, perchè “il rischio economico personale viene reso prevedibile e proporzionato, con effetti potenzialmente positivi sulla capacità decisionale delle stazioni appaltanti”.
Due osservazioni. In primo luogo, la riforma non intacca nemmeno di sfuggita la vera fonte della “paura della firma” che è il coinvolgimento in un processo contabile, non l’esito. E’ il processo, per la sua durata, per i suoi costi, per le sue implicazioni anche soggettive, la vera “condanna”, non l’esito.
In secondo luogo, quando si ragiona di responsabilità erariale, non dovrebbe emergere il problema del “rischio economico personale” dell’agente pubblico, bensì il rischio economico generale della cittadinanza intera, esposta al pericolo che le risorse finanziate con le tasse (ovviamente, il problema interessa solo chi le paga…) siano gestite in modo erroneo, illegittimo e dannoso.
La responsabilità erariale si aggiunge a quelle disciplinari, civili e penali che caratterizzano l’agire di ogni individuo, proprio in considerazione dell’estrema delicatezza del ruolo dell’amministratore pubblico, politico o dipendente che sia, in modo da indurlo a rispettare sempre l’interesse generale alla buona ed utile gestione.
In realtà, i veri punti focali della riforma sono quelli che, trascurando i vari “ferma restando la responsabilità” sparsi tra le righe, finiscono per istigare amministratori e funzionari ad una gestione tutt’altro che attenta proprio al buon andamento della gestione, visto che si costruiscono non semplici scudi, ma vere e proprie gigantesche dighe alla responsabilità.
Il perchè lo spiega l’autore. Il primo mezzo è il paradossale “silenzio-assenso” previsto dalla norma laddove la Corte dei conti, chiamata ad effettuare un controllo mediante l’espressione di pareri su casi controversi ad essa sottoposti e corroborati dalla soluzione che la PA richiedente ritiene di adottare, non si pronunci entro i tempi fissati (30 o 90 giorni dal ricevimento al netto di interruzioni per richieste di chiarimento o integrazione). In tali casi, il parere si intende tacitamente formato nel senso di accogliere l’interpretazione fornita dalla PA, l’atto conseguentemente è registrato d’ufficio e scatta e scatta l’esclusione da responsabilità per i profili oggetto di controllo. Anche se l’atto possa rivelarsi del tutto illegittimo e dannoso nei fatti.
Un sistema, questo, utilissimo per sfuggire totalmente da ogni responsabilità, altro che perimetrazione. Infatti, nota il Salerno, regioni, enti locali e soggetti attuatori (ancora per poco) del Pnrr “potranno scegliere di sottoporre a controllo preventivo anche altri appalti sopra soglia legati a Pnrr e Pnc. Una facoltà che può diventare uno strumento di “copertura istituzionale” per le amministrazioni più esposte”.
Il fine della responsabilità erariale, consistente nella deterrenza contro utilizzi devianti e dannosi delle risorse pubbliche, si travisa in un mero spunto per trovare nei meandri della norma il modo di “coprirsi” da tale responsabilità, che ovviamente consisterà nel sotterrare le sezioni della Corte di così tante richieste di controllo, da rendere loro sostanzialmente impossibile il compito di rispondere entro i termini.
Ma, al cittadino interessa davvero la “copertura istituzionale” dalla responsabilità dell’agente pubblico, o che questo utilizzi correttamente le risorse erariali?
La riforma con ogni evidenza non si pone troppe remore a ritenere prevalente la questione della “copertura”. Infatti, agisce sotto l’altro fronte, quello delle assicurazioni. La norma dispone: “Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario”.
Si scopre che l’intervento normativo sulla responsabilità erariale finisce per essere un affare molto buono per le compagnie assicurative.
Fino ad oggi la tendenza ad avvalersi di specifiche polizze per la responsabilità da colpa grave era ravvisabile solo tra gli amministratori politici e alcuni tra i vertici gestionali.
La riforma estende a dismisura i soggetti interessati, che dovranno assicurarsi obbligatoriamente. Si tratta, infatti, di qualsiasi agente pubblico, politico o dipendente pubblico e, tra questi, non rileva la qualifica posseduta, che, in base all’incarico ricevuto – ma è da affermare alle mansioni svolte – gestisca “risorse pubbliche”, soggette alla giurisdizione contabile.
Il ventaglio di tali soggetti, quindi, si allarga ed oltre ad abbracciare qualsiasi dirigente o responsabile di servizio chiamato, per il ruolo svolto, ex se a gestire risorse, ogni altro dipendente la cui attività comporti la gestione di risorse: dal responsabile unico del progetto nel caso dei contratti pubblici, al responsabile dei tributi, al responsabile delle espropriazioni, al tecnico dell’edilizia che quantifica e cura la riscossione degli oneri di urbanizzazione, al responsabile del patrimonio che cura la sua valorizzazione e la riscossione dei canoni, al funzionario che gestisce l’erogazione e rendicontazione di contributi a terzi. E poichè la gestione delle risorse pubbliche non si ferma alla sola attività di impegno della spesa, ma investe necessariamente anche il controllo delle modalità di erogazione o acquisizione delle entrate, il rispetto delle obbligazioni contenute nei titoli contrattuali o pubblicistici, la verifica della correttezza dell’operato del creditore, anche liquidazioni, stati di avanzamento, collaudi finali o in corso d’opera, attestazioni di regolare esecuzione, istruttorie connesse, implicano a ben vedere “gestione delle risorse pubbliche”. Dunque, il numero dei soggetti interessati all’assicurazione obbligatoria si espande davvero moltissimo. Ma, chi dovrà vigilare sull’adempimento all’assicurazione e, soprattutto, come? Le PA dovranno individuare e specificare incarichi e mansioni implicanti la gestione delle riforme, specificando nei provvedimenti e contratti tale eventualità e pretendere che il lavoratore esibisca la polizza contratta, controllando che sia valida ed efficace? E questa sarebbe una normativa che semplifica e sburocratizza?
Sta di fatto, comunque, che la “diga” alla responsabilità vista prima, accompagnata dall’assicurazione finisce per creare una sorta di “campo di forza” contro la responsabilità erariale, tale da convincere l’agente pubblico non solo di non dover avere “paura della firma”, ma, soprattutto, che sia corretto non avere paura di firmare atti rischiosi, poco ponderati, ai limiti della saggia gestione.
Basterà citare un parere dell’Anac o del Mit o una sentenza (ed anche in tali casi si scatenerà, poi, rischio di contenziosi sulla corretta interpretazione di tali documenti) e fare leva sull’assicurazione stipulata, per comunque firmare tutto, di corsa, di fretta, senza troppo sottilizzare.
Tanto, tra difficoltà definitorie della responsabilità, scudi, dighe, sarà difficilissimo instaurare il giudizio e, comunque, il tetto all’ammontare della responsabilità unito all’assicurazione potrà rendere di fatto l’agente poco sensibile o attento alla deterrenza verso gestioni avventate.
Anzi, la riforma, come indirettamente conferma il Salerno, è volta persino ad indurre verso decisioni frettolose ed avventate, col discutibilissimo articolo 4: “Fatto salvo l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità ai sensi dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’articolo 1 della presente legge, al pubblico ufficiale responsabile del l’attuazione dei procedimenti connessi al PNRR-PNC, in relazione ai quali si verifichi, per fatto allo stesso imputabile, un ritardo superiore al 10 per cento rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, si applica, sulla base della gravità della colpa, una sanzione pecuniaria da euro 150 fino a due annualità del proprio trattamento economico complessivo annuo lordo. La sanzione è irrogata nelle forme e con le garanzie di cui alla parte II, titolo V, capo III, del codice della giustizia contabile, di cui al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174”.
Considerando che sul piano del calcolo delle probabilità costi molto meno rischiare di sottoscrivere decisioni dannose che ponderare bene le istruttorie e “perdere”, dunque (agli occhi di chi pensa che la gestione delle risorse sia una corsa a cronometro) tempo, varrà sempre la pena esentarsi dal rischio di poter essere considerati autori del “ritardo” oltre il 10% dei tempi stabiliti (da chi? Non è evidente il rischio che da domani i cronoprogrammi risulteranno molto più lunghi ed articolati?). Infatti, il ritardo – se accertato; e anche in questo caso si pongono problemi infiniti circa l’imputabilità e, quindi, la causa di esso addebitabile all’agente – ha una sanzione certa, da un minimo di 150 euro, massimo due annualità del trattamento economico complessivo lordo, a fronte della molto più difficile evidenziazione della responsabilità erariale.
Un’ultima annotazione. Il Salerno ritiene che la riforma introduca una nuova deterrenza, la sospensione dal servizio. La norma che la disciplina è la seguente: “Nella sentenza di condanna la Corte dei conti può, nei casi più gravi, disporre a carico del dirigente o del funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L’amministrazione, conseguentemente, avvia immediatamente un procedimento ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza, e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca”.
E’ chiaro che si tratti di una sanzione solo accessoria e non autonoma: la sospensione scatta solo qualora vi sia la sentenza di condanna per responsabilità erariale. Ma, scudi e dighe visti sopra sostanzialmente impediscono, se non in casi residuali, di giungere alla condanna. Dunque, si tratta di una disposizione di bandiera o poco più.