Non c’è dubbio: l’assenza di una previsione normativa che disponga effetti caducanti sugli affidamenti posti in essere senza o in violazione della programmazione, non consente di considerarli illegittimi. Lo conferma la sentenza del Toscana, Sezione II, 16/06/2026, n. 1231.
La pronuncia sancisce che gli atti di programmazione sono necessari per la razionale adozione delle scelte di natura politica amministrativa da compiere in una prospettiva di medio tempo, ma di per sè essa è priva di effetti concreti: nè costituisce presupposto di legittimità e validità degli atti attuativi, nè ne condiziona l’efficacia.
La programmazione è doverosa, ma non dipana effetti immediati, che sono riconnessi sempre e solo agli atti gestionali.
Laddove questi fossero adottati in assenza o persino in contrasto con la programmazione, ciò solo non ne comporta l’illegittimità. E questo vale in generale, con alcune eccezioni riguardanti specificamente l’attività urbanistica e la gestione del patrimonio e dell’espropriazione: la regolamentazione speciale concernente tali materie impone determinati atti di programmazione sanzionando espressamente in vario modo gli atti attuativi adottati senza atti di programmazione o in loro violazione.
Negli altri casi, la programmazione ha fini sostanzialmente interni, sebbene sia necessaria sia per dare trasparenza all’azione amministrativa, sia per fissare i punti di strategia da rispettare. Questo vale, per esempio, anche per il Dup e per il Piao.
E’ corretta la conclusione del giudice secondo il quale la mera circostanza di un’eventuale difformità dall’obbligo programmatorio, in assenza di una previsione normativa che ne sancisca l’invalidità automatica, non considerarsi vizio di per sè dell’aggiudicazione dell’appalto. Nè il processo amministrativo può trasformarsi in un’attività di controllo oggettivo sul mero rispetto della legge, senza considerare gli effetti di utilità pratica conseguibile dall’attività gestionale.
Gli aspetti delicati sono, dunque, altri e concernono:
- la responsabilità gestionale e disciplinare: la violazione della programmazione o l’attivazione di gestioni non sorrette da atti programmatori potrebbe e dovrebbe costituire presupposto per azioni disciplinari e anche decisioni potenzialmente in grado di incidere sugli incarichi dirigenziali, visto che la violazione delle direttive è fattispecie tipica di riduzione dei premi, revoche anticipate o perfino decadenza degli incarichi;
- la responsabilità erariale, laddove la gestione priva di un supporto programmatorio si inserisca in un processo operativo realizzato anche in assenza di adeguati stanziamenti e coperture di bilancio.
Nel caso a), si tratta di effetti esclusivamente “interni” all’ente. Nel caso b), si può giungere fino al danno erariale o alla responsabilità civile verso terzi.
Ma, ancora una volta, il problema sta sempre nell’assenza di controlli preventivi efficienti e sostanziali. L’attivazione di un appalto non sorretto da una programmazione non dovrebbe poter sfuggire all’attenzione di un sano e funzionale sistema gestionale. Il fatto è che invece spesso gli atti di programmazione sono vissuti come mero adempimento formale e non vi sono forme di controllo dell’azione amministrativa.