Solamente le amministrazioni che sono state individuate in sede di gara possono aderire agli accordi quadro stipulati.
Queste le indicazioni che provengono dal TAR Basilicata, nella sentenza 17/01/2026, n. 24.
Il caso esaminato
Nel caso esaminato, una Società farmaceutica aveva impugnato il provvedimento con il quale una Stazione appaltante aveva deciso di non aggiudicare alcuni lotti di una gara bandita (dove la ricorrente si era utilmente classificata), ma di aderire alla convenzione, attuativa dell’Accordo quadro per l’affidamento della fornitura di prodotti farmaceutici conclusa da altra Stazione appaltante nella Regione Piemonte, poiché i prezzi praticati risultavano più convenienti.
Tra le varie censure, la ricorrente sosteneva che la decisione di non aggiudicazione del lotto in questione si sarebbe posta in contrasto con il divieto di apportare, in fase di esecuzione, modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’Accordo quadro, con specifico riferimento alle stazioni appaltanti/committenti individuate preventivamente nell’indizione della procedura.
Secondo la ricorrente deporrebbe, in tal senso, la giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte di giustizia Causa C-216/17, paragrafo 56), secondo cui, dall’univoco tenore letterale dell’articolo 32, paragrafo 2, comma 2, della Direttiva UE 24/2014, consegue che le procedure di gara d’appalto fondate su Accordi quadro sono applicabili solo tra, da un lato, le amministrazioni aggiudicatrici chiaramente individuate a tal fine nell’avviso di indizione di gara o nell’invito a confermare interesse e, dall’altro, gli operatori economici parti dell’accordo quadro come è stato concluso
L’individuazione negli atti della gara indetta dalla Stazione appaltante (che aveva concluso l’Accordo quadro) di specifici enti beneficiari (tra i quali non è inclusa l’Amministrazione intimata) avrebbe inevitabilmente condizionato le stesse offerte formulate dagli operatori, essendo intuitivo che i costi del servizio possono divergere sensibilmente a seconda della ubicazione territoriale dell’ente beneficiario e della sua distanza dalla sede dell’operatore economico.
Le indicazioni fornite dalla giurisprudenza
I giudici hanno condiviso la censura, affermando che la decisone di adesione all’Accordo quadro fosse effettivamente in contrasto con la normativa euro-unitaria in materia di Accordi quadro, oltreché con i generali principi di concorrenza, trasparenza, buona fede ed affidamento.
I giudici hanno rammentato che, secondo la giurisprudenziale (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 7/10/2021, n. 852; condivisa, sul punto, da Consiglio di Stato, sez. III, 28/3/2022, n. 2259), “la suddivisione della gara in lotti e la individuazione, all’interno di ciascun lotto, di specifici enti beneficiari territorialmente omogenei (come nel caso di specie), orienta e condiziona inevitabilmente le stesse offerte degli operatori, essendo intuitivo che i costi del servizio possono divergere sensibilmente a seconda della ubicazione territoriale dell’ente beneficiario e della sua distanza dalla sede dell’operatore economico (a cui si connettono esigenze di dislocazione e di trasporto del personale necessario), per cui non appare ragionevole che un’offerta economica elaborata da un concorrente in relazione ad un lotto territoriale contiguo alla propria sede possa poi vincolarlo a rendere le medesime prestazioni, allo stesso prezzo, in favore di amministrazioni dislocate nei più disparati contesti territoriali, solo perché ricomprese in ambito regionale. Per la stessa ragione, l’eventuale estensione della convenzione quadro ad enti diversi da quelli specificamente indicati deve essere sottoposta al confronto concorrenziale tra le imprese partecipanti alla gara centralizzata, le quali devono poter formulare la propria offerta nella consapevolezza che potrebbe essere loro richiesto di approntare beni, servizi o lavori ulteriori rispetto a quelli richiesti dalla lex specialis; a tal fine, è necessario che l’eventualità della futura adesione di enti diversi da quelli indicati sia oggetto di una previsione esplicita negli atti di gara, attraverso la formulazione di una clausola espressa di adesione o di estensione“.
La soluzione del caso specifico
A parere del Collegio era di tutta evidenza, dunque, che la Stazione appaltante intimata era rimasta, ab origine, estranea al perimetro soggettivo delle Amministrazioni contraenti.
In tale prospettiva, emergeva un’adesione postuma, non soltanto eccentrica rispetto alle vincolanti pattuizioni negoziali intervenute inter partes, ma anche contrastante con la disciplina euro-unitaria che disciplina la materia, se si considera che il 60° Considerando della Direttiva 24/2014 ha stabilito che “gli accordi quadro non dovrebbero essere utilizzati dalle amministrazioni aggiudicatrici che non vi sono identificate. A tal fine, è opportuno che le amministrazioni aggiudicatrici che sono parti di un accordo quadro specifico fin dall’inizio siano chiaramente indicate attraverso la denominazione o con altri mezzi, ad esempio un riferimento a una determinata categoria di amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di un’area geografica chiaramente delimitata, in modo che le amministrazioni aggiudicatrici interessate possano essere facilmente e chiaramente individuate”.
In senso conforme, rileva un pertinente arresto della Corte di Giustizia della UE (cfr. C.G.U.E., sez. VIII, 19/12/2018, n. C-216/17), nel quale, pur non escludendosi la possibilità che un’Amministrazione, non inserita tra i partecipanti alla firma di un Accordo quadro, possa successivamente stipulare un Accordo specifico, si è, comunque, chiarito che “È sufficiente che una tale amministrazione aggiudicatrice figuri tra i beneficiari potenziali di tale accordo quadro sin dalla data della sua conclusione, essendo chiaramente individuata nei documenti di gara mediante una menzione esplicita che valga a far conoscere tale possibilità tanto all’amministrazione aggiudicatrice «secondaria» stessa quanto a ogni operatore interessato. Tale indicazione può figurare vuoi nell’accordo quadro stesso vuoi in un altro documento, come una clausola di estensione nel capitolato d’oneri, purché i requisiti di pubblicità e di certezza del diritto e, pertanto, di trasparenza siano rispettati”.
Condizione, quella della previa identificazione dell’Amministrazione all’interno della documentazione contrattuale (Accordo quadro o Accordo specifico), che non era rinvenibile nella specie, considerato che, come evidenziato, l’Accordo quadro in questione aveva riguardato esclusivamente la Regione Piemonte.
Conclusioni
In conclusione i giudici non hanno dubitato della portata sostanziale della questione, anche in ottica di tutela della concorrenza del mercato e dell’affidamento nelle originarie pattuizioni, se si considera che l’ampliamento della platea dei soggetti beneficiari della fornitura (pur entro il limite quantitativo del quinto d’obbligo) è circostanza obiettivamente idonea:
– a vulnerare l’assetto di interessi sotteso al rapporto negoziale (in danno del fornitore), atteso che l’ubicazione dei luoghi presso cui eseguire la fornitura costituisce un elemento rilevante in sede di commisurazione dei costi prestazionali e, dunque, può certamente incidere sulla relativa valutazione di convenienza (in relazione al prezzo offerto);
– ad alterare l’assetto concorrenziale, nella misura in cui il perimetro territoriale di una procedura di gara pubblica (avente ad oggetto la capillare fornitura di farmaci) può integrare un elemento in grado di condizionare ab origine l’interesse dei singoli operatori economici alla partecipazione ad una determinata procedura di gara, oltreché i contenuti delle rispettive offerte economiche, in relazione alla loro articolazione ed efficienza distributiva.