In un accordo quadro non è ammessa la modifica della graduatoria iniziale che ha fatto seguito alla conclusione dell’accordo medesimo, attraverso un rilancio competitivo, dato che, nella sostanza, la stessa determinerebbe uno stravolgimento dei termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro medesimo.
Lo ha precisato il Consiglio di Stato. Sez. III, sentenza 13 gennaio 2026, n. 286.
Il caso trattato
Il caso all’esame del Collegio riguardava un rilancio competitivo, all’interno di un Accordo Quadro, per la fornitura di articoli da destinare ad Aziende sanitarie.
La Stazione appaltante aveva concluso l’Accordo Quadro. All’esito della procedura di evidenza pubblica, aggiudicata sulla base del maggior ribasso percentuale offerto sull’importo complessivo residuo a base d’asta, la Stazione Appaltante ha sottoscritto i contratti di accordo quadro con i primi due operatori economici collocati in graduatoria
Successivamente, la Stazione Appaltante aveva comunicato alle imprese aggiudicatarie di voler avviare un confronto competitivo, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023, esclusivamente sull’offerta economica e soltanto con gli operatori con i quali era stato sottoscritto l’accordo quadro per ottenere nuove quotazioni in diminuzione rispetto a quelle presentate in gara.
Una delle ditte aveva impugnato innanzi al TAR gli atti inerenti alla procedura di negoziazione instaurata ed il giudice di prime cure accoglieva il ricorso per violazione delle norme sul confronto competitivo.
Seguiva il ricorso in appello della Stazione Appaltante, la quale aveva sostenuto l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dinanzi al TAR, sul presupposto che il meccanismo del rilancio competitivo, originariamente previsto negli atti di gara, sarebbe stato recepito nell’accordo quadro sottoscritto dalle parti, che rivestiva natura di contratto normativo e pertanto le vincolava secondo modalità predeterminate, risultando in questa prospettiva errato il capo della sentenza con il quale il primo giudice, in applicazione del principio secondo cui la partecipazione a una gara non implica l’accettazione integrale della lex specialis, non si sarebbe avveduto che la questione avrebbe riguardato, a ben vedere, un vincolo contrattuale già perfezionato, non più sindacabile in termini di lesività, in forza del principio pacta sunt servanda.
Le valutazioni del collegio
I giudici hanno condiviso le conclusioni del primo giudice.
Secondo i giudici, il punto decisivo della controversia non riguarda l’incontestabile autonomia contrattuale della P.A. a ricorrere a contratti atipici (si pensi alla sponsorizzazione), quanto la verifica della legittimità di un rilancio competitivo che possa rimettere in discussione le risultanze dell’accordo quadro con assegnazione di quote diverse tra i due candidati prescelti.
In altre parole, l’autonomia contrattuale della stazione appaltante trova limiti precisi nelle disposizioni normative che introducono i criteri per valutare l’ammissibilità del ricorso a moduli negoziali atipici, allo stesso modo in cui l’articolo 1322 del Codice civile fissa per le parti, sia private che pubbliche, nella Legge il limite del contenuto del contratto (comma 1) e nella meritevolezza di tutela secondo l’ordinamento giuridico la possibilità di concludere contratti che non appartengano ai tipi aventi una disciplina particolare (comma 2).
Nel caso in esame, il rilancio competitivo si era svolto in contrasto con la disciplina recata dall’articolo 59 del Codice dei contratti pubblici, la cui lettura rimanda alla possibilità di stipulare accordi chiusi, accordi aperti e accordi misti a seconda del livello di predeterminazione di tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture individuati ab origine nell’accordo quadro.
A parere del Consiglio di Stato, il primo giudice, dopo aver correttamente inquadrato tale tipo di contratto tra quelli aventi natura normativa e con i quali “non si garantisce l’affidamento delle future prestazioni, bensì si predetermina il contenuto dei futuri contratti attuativi”, ha condivisibilmente stabilito che il comma 4 dell’articolo 59, che si riferisce all’accordo quadro concluso con più operatori economici, “individua i casi in cui l’amministrazione può ricorrere al rilancio tra gli operatori economici già parti dell’accordo quadro, ossia quando <l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture>” (lettera b e lettera c, che richiama quanto previsto dalla lettera b).”
Accogliendo il relativo motivo di censura proposto, il TAR aveva stabilito in primo luogo che “nel caso di specie, (la Stazione appaltante) ha disposto un confronto competitivo che non è ascrivibile in alcuno dei tipi delineati dalla disposizione richiamata, atteso che i termini dell’accordo quadro erano già stati completamente definiti e la possibilità di ricorrere al rilancio competitivo è stata prevista solo in via eventuale, al ricorrere di una circostanza esterna all’accordo stesso, ossia “qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro”.
Secondo i giudici, da un’ulteriore prospettazione, il Tribunale territoriale aveva correttamente ritenuto che “anche a voler valorizzare il principio di autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni esplicitato dall’art. 8 del codice, ciò non può spingersi sino ad introdurre tipologie contrattuali in contrasto con quanto stabilito dalla legge”, nel senso, cioè, che “nel caso di specie, il legislatore ha espressamente ammesso la riapertura di un confronto alle limitate condizioni previste dalle lettere b e c del comma 4 dell’articolo 59 del codice e, comunque, sempre che non siano apportate “modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro” (art. 59, secondo comma, d.lgs. n. 36/2023)”.
Conclusioni
A parere del Collegio, da ciò il Tribunale territoriale aveva tratto – e questo era l’aspetto di maggior rilievo – la duplice conseguenza che “il rilancio competitivo posto in essere dall’amministrazione è stato circoscritto all’offerta economica e ha completamente stravolto i termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro” e che “la contrarietà degli atti impugnati con la norma codicistica rende priva di interesse ogni indagine sull’eventuale acquiescenza prestata dalla ricorrente alle disposizioni della legge di gara.”