La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, col parere espresso nella delibera 24 luglio 2025, n. 89, torna sulla questione degli incarichi professionali e la distinzione rispetto agli appalti di servizio, già affrontata con la delibera 135/2024.
Il parere coglie nel segno, andando nella direzione che chi scrive propone da decenni e, laddove giunge a
- qualificare la prestazione oggetto dell’incarico di lavoro autonomo, e cioè la consulenza, la ricerca o lo studio, come un prodotto “intermedio”, che l’organo dell’amministrazione utilizza per meglio approfondire l’istruttoria, restando totalmente libero di seguire le indicazioni ricevute o meno, e unico responsabile dell’adozione del provvedimento;
- qualificare, invece, la prestazione oggetto di un appalto di servizio alla stregua di “prodotto finale”. L’esecuzione di un servizio che risulti conforme ai fabbisogni da parte di un professionista obbliga l’amministrazione ad utilizzare l’esito della prestazione svolta, per esempio un progetto esecutivo, che quindi è un prodotto definito, del quale avvalersi così com’è.
E’ invece da rigettare l’idea, sulla quale la Sezione Emilia Romagna insiste, secondo la quale la distinzione tra gli incarichi per prestazioni intellettuali e le prestazioni di servizi sia fondata sulla “causa” del contratto e sulla natura della prestazione caratterizzata dalla prevalenza o meno dell’attività “personale” del prestatore.
Le prestazioni di lavoro autonomo, riconducibili a consulenza, studio e ricerca, regolate dall’articolo 7, commi 5-bis e seguenti, del d.lgs 165/2001, si distinguono non in base al criterio soggettivo, a quello oggettivo. E’, cioè, proprio l’oggetto della prestazione, dunque l’affidamento dell’incarico a dare vita ad un prodotto “intermedio” quali la consulenza, lo studio o la ricerca, a ricondurre la prestazione nell’alveo dell’incarico di lavoro autonomo, sorretto dalle regole del d.lgs 165/2001.
Il criterio soggettivo non ha alcun rilievo, perchè ai fini dell’applicazione delle regole eurounitarie, in Italia applicate anche per il tramite del d.lgs 36/2023, la circostanza che l’operatore economico renda la prestazione personalmente e senza un apparato “imprenditoriale” non assume nessun rilievo.
Non ci si stancherà mai di evidenziare che ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera l), dell’allegato I.2 al codice dei contratti per «operatore economico», si intende “qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che, a prescindere dalla forma giuridica e dalla natura pubblica o privata, può offrire sul mercato, in forza del diritto nazionale, prestazioni di lavori, servizi o forniture corrispondenti a quelli oggetto della procedura di evidenza pubblica”.
La chiarissima formulazione della disposizione, che del resto è conforme a tutte le definizioni di operatore economico presenti nei precedenti codici dei contratti, smentisce in maniera plateale le erronee conclusioni della Sezione Emilia Romagna.