Obbligo di specificare costo del personale e della sicurezza anche nel caso di procedura d’appalto a prezzo fisso.
Loi ha chiarito l’ANAC con la deliberazione n. 318/2025 adottata in sede di parere di precontenzioso.
Il caso esaminato
Nel caso trattato, una Stazione Appaltante ha chiesto all’Autorità se nella procedura di gara, da aggiudicare con il criterio del prezzo fisso e senza la presentazione di un’offerta economica, sussista in capo agli oo.ee l’obbligo di esplicitare i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza.
Le indicazioni dell’Autorità
L’Autorità ha più volte chiarito che laddove le stazioni appaltanti decidano di determinare il prezzo dell’affidamento per fattispecie diverse da quelle per le quali vi è una norma di legge che lo preveda, le stesse devono adottare particolari cautele al riguardo, valutando con attenzione le modalità di calcolo o stima del prezzo o costo fisso. Ciò al fine di evitare che il prezzo sia troppo contenuto per permettere la partecipazione di imprese “corrette” o troppo elevato, producendo danni per la stazione appaltante.
L’ANAC ha puntualizzato che, pur in assenza di univoci riferimenti normativi e di indirizzi consolidati in giurisprudenza sul tema, militino in senso positivo rispetto all’esistenza dell’obbligo dichiarativo i seguenti elementi:
1) Il testo dell’art. 108, comma 9, del Codice, a mente del quale “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
Secondo l’ANAC, l’elenco delle eccezioni alla regola della separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza (forniture senza posa in opera e servizi intellettuali) deve intendersi tassativo; nell’elenco non figura l’ipotesi del criterio del prezzo fisso che, pertanto, deve ritenersi rientrante nella regola generale. D’altro canto, la circostanza che non sia richiesto agli oo.ee. di formulare un ribasso su un prezzo a base d’asta, non comporta l’assenza di un’offerta economica; questa, tenuto conto della particolarità del criterio, andrà intesa, infatti, come modulo di accettazione del prezzo fissato dalla Stazione appaltante e come strumento idoneo all’indicazione dei suddetti costi;
2) La ratio sottesa all’obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza aziendali, è quella di assicurare la tutela rafforzata dei lavoratori impiegati nell’appalto. Sotto questo profilo, l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera, in sede di offerta, consente alla Stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora l’importo fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell’ipotesi opposta, l’impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla più efficiente organizzazione aziendale (cfr. TAR Roma 06.08.2024 n. 15720). Le predette esigenze e necessità risultano sussistere anche nelle gare a prezzo fisso, soprattutto in quelle dove il prezzo non è imposto da specifiche disposizioni legislative bensì costituisce una stima dei fattori di costo effettuata dalla singola Stazione appaltante: invero, non potendosi escludere che l’operatore economico sostenga ed indichi un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla SA, imputando la quota parte restante del costo ad altre voci di spesa (materiali, spese generali ecc.) o all’utile, deve essere parimenti garantita la puntuale verifica dei costi dichiarati. Inoltre, essendo il prezzo fisso l’esito di una stima condotta dalla Stazione appaltante di tutti i costi del servizio, l’indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza appare anche funzionale a garantire la serietà dell’offerta presentata dall’operatore economico: ed infatti, attraverso la specifica dichiarazione dei suddetti costi, l’o.e. fornisce indici sintomatici della remuneratività del prezzo, ovvero della sua idoneità a remunerare tutti i fattori produttivi coinvolti per l’esecuzione del servizio nella propria specifica realtà imprenditoriale;
3) La presentazione di un’offerta tecnica che impatti, attraverso le soluzioni migliorative proposte, sui costi della manodopera e sugli oneri della sicurezza stimati dalla Stazione appaltante. La gara a prezzo fisso, per sua natura, induce i concorrenti a formulare offerte tecniche particolarmente pregevoli e meritevoli di un elevato punteggio; può accadere che taluna delle proposte qualitative impatti sui costi della manodopera, aumentandone l’importo rispetto a quello stimato dalla SA; indicare, pertanto, in sede di offerta economica, il costo del proprio fattore lavoro consente di avere immediata evidenza della possibile congruità e sostenibilità dell’offerta, e di assumere decisioni efficaci in ordine all’attivazione della verifica di anomalia.
Conseguenze in caso di mancata indicazione dei suddetti costi
L’Autorità aggiunge comunque un temperamento alle conseguenze che normalmente trovano applicazione in caso di mancata indicazione dei suddetti costi, che determinano, come noto, l’esclusione dell’operatore economico dalla competizione senza alcuna possibilità di soccorso istruttorio.
Infatti, l’ANAC prevede che, nel caso di specie, l’assenza di chiare indicazioni normative, di orientamenti giurisprudenziali consolidati e di pronunce dell’Autorità circa l’obbligo di dichiarazione dei suddetti costi nelle procedura di gara a prezzo fisso, unitamene alla formulazione della lex di gara (che non disponeva, nel caso specifico, alcuna immediata esclusione), inducono a ritenere integrata una delle eccezioni alla regola generale della portata automaticamente escludente della mancata indicazione specifica dei costi della manodopera e la sussistenza di condizioni tali da consentire l’esercizio del soccorso istruttorio, prima di addivenire all’eventuale esclusione del concorrente.
Conclusioni
L’Autorità ha ritenuto che l’armonizzazione delle regole illustrate (obbligo di indicare i costi del personale e della sicurezza, senza effetti immediatamente escludenti, ma con la necessità di assicurare all’operatore economico il beneficio del soccorso istruttorio) rientra nella leale collaborazione delle parti (amministrazione appaltante e operatori economici), ispirata alla fiducia nell’attività dell’amministrazione e alla responsabilità dell’operatore economico, secondo i noti principi di buona fede, il tutto evidentemente nel rispetto del principio della par condicio.