Contrattazione decentrata: i sindacati non firmatari del Ccnl possono partecipare alle trattative?

Il tema delle relazioni sindacali nelle Amministrazioni locali sta diventando una questione dibattuta, tra diffide di segno opposto da parte delle organizzazioni sindacali firmatarie e non firmatarie, e pareri Aran che richiamano al rispetto delle norme scritte della contrattazione collettiva. 

La questione interpretativa arriva sui tavoli delle Amministrazioni Locali che devono decidere chi invitare alle varie sessioni di relazioni sindacali.

Partiamo dalle norme dell’ultimo contratto collettivo nazionale delle Funzioni locali del 23/2/2023 che attribuisce la titolarità di tutte le relazioni sindacali, ai medesimi soggetti, RSU e organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale. Quindi sancisce espressamente che solo coloro che hanno firmato il contratto nazionale sono parte delle relazioni di confronto e negoziazione e dell’informazione preventiva prodromica alle prime.

L’articolo 7 del CCNL Funzioni Locali del 23/2/2023 prevede che I soggetti sindacali titolari della contrattazione integrativa sono: a) la RSU; b) i rappresentanti territoriali delle organizzazioni sindacali di categoria firmatarie del presente CCNL. E gli stessi soggetti sono espressamente richiamati dagli articoli 4, Informazione e 5 confronto. L’ Art 6, dedicato all’organismo paritetico per l’innovazione prevede il coinvolgimento partecipativo delle organizzazioni sindacali di cui all’art. 7, comma 2, lett. b) quindi i rappresentanti territoriali delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale.

Fino a qui siamo all’interpretazione letterale. 

Chi sostiene la possibilità di superare la lettera delle disposizioni contrattuali, fonda l’interpretazione su orientamenti della Corte Costituzionale che, con sentenza 23 luglio 2013, n. 231, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della lettera b) dell’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori, nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie dei contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda. La successiva sentenza della Corte Costituzionale del 30 ottobre 2025, n. 156, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del suddetto comma, nella parte in cui non prevede che le rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva anche nell’ambito delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

La sentenza 156/2025 sancisce anche il principio di specialità delle norme sul pubblico impiego: “5.3.3.- Al netto della specificità della disciplina legale del lavoro pubblico (caratterizzata dalla peculiare conformazione degli attori sociali), ...”

Evidenzia inoltre che il sistema di accertamento della rappresentatività a livello nazionale, nel comparto pubblico, avviene sulla base di criteri predeterminati, con misurazione oggettiva presidiata dal comitato paritetico di cui all’articolo 43 del TUPI: “5.3.1.- Ai sensi degli artt. 42 e 43 del d.lgs. n. 165 del 2001, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), ovvero il rappresentante istituzionale della parte datoriale pubblica, ammette alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell’area una rappresentatività non inferiore al 5 per cento, considerando a tal fine la media tra il dato associativo (deleghe contributive rilasciate dai lavoratori) e il dato elettorale (voti ottenuti nelle elezioni delle RSU), dal che deriva la legittimazione a costituire RSA dell’organizzazione sindacale ammessa alla trattativa su questa base percentuale.

In sintonia con i principi di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost., la selezione degli interlocutori negoziali, e il conseguente accesso alla tutela promozionale, non avviene quindi a discrezione della pubblica amministrazione, datrice di lavoro, ma in virtù di una misurazione oggettiva, che si avvale di un sistema di certificazione della rappresentatività sindacale, presidiato dal comitato paritetico di cui al comma 8 del citato art. 43”.

Il punto centrale è il carattere speciale delle norme sul pubblico impiego. Si veda l’articolo 2 del d.lgs n. 165/2001: “2. I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni a carattere imperativo”.

Con riferimento alle rappresentanze dei lavoratori, l’articolo 42 del TUPI contiene una disciplina generale ammettendo la costituzione sia di RSA che di RSU. Le prime sono assimilate per disciplina a quelle di diritto privato di cui all’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori, le seconde sono elette a suffragio universale e hanno una disciplina generale negli accordi quadro nazionali.

Rsa: comma 2 “In ciascuna amministrazione, ente o struttura amministrativa di cui al comma 8, le organizzazioni sindacali che, in base ai criteri dell’articolo 43, siano ammesse alle trattative per la sottoscrizione dei contratti collettivi, possono costituire rappresentanze sindacali aziendali ai sensi dell’articolo 19 e seguenti della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni. Ad esse spettano, in proporzione alla rappresentatività, le garanzie previste dagli articoli 23, 24 e 30 della medesima legge n. 300 del 1970, e le migliori condizioni derivanti dai contratti collettivi.”

RSU comma 3: “In ciascuna amministrazione, ente o struttura amministrativa di cui al comma 8, ad iniziativa anche disgiunta delle organizzazioni sindacali di cui al comma 2, viene altresì costituito, con le modalità di cui ai commi seguenti, un organismo di rappresentanza unitaria del personale mediante elezioni alle quali è garantita la partecipazione di tutti i lavoratori.”

Il successivo comma 4 garantisce “la facoltà di presentare liste, oltre alle organizzazioni che, in base ai criteri dell’articolo 43, siano ammesse alle trattative per la sottoscrizione dei contratti collettivi, anche ad altre organizzazioni sindacali, purché siano costituite in associazione con un proprio statuto e purché abbiano aderito agli accordi o contratti collettivi che disciplinano l’elezione e il funzionamento dell’organismo.”

E infine il comma 7 demanda alla contrattazione collettiva “la disciplina delle modalità con le quali la rappresentanza unitaria del personale esercita in via esclusiva i diritti di informazione e di partecipazione riconosciuti alle rappresentanze sindacali aziendali dall’articolo 9 o da altre disposizioni della legge e della contrattazione collettiva. Essi possono altresì prevedere che, ai fini dell’esercizio della contrattazione collettiva integrativa, la rappresentanza unitaria del personale sia integrata da rappresentanti delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale del comparto.”

L’articolo 43, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001 rimanda alla contrattazione collettiva nazionale, la disciplina dei soggetti e delle procedure della contrattazione collettiva integrativa, fermo restando quanto previsto dal sopra riportato comma 7 del medesimo articolo.

Le relazioni diverse dalla contrattazione integrativa, sono incise anche dall’articolo 5, comma 5, e all’articolo 9, del TUPI, che riguardano l’informazione o altre forme di partecipazione sindacale demandate alla disciplina della contrattazione collettiva nazionale.

Le relazioni sindacali sono inoltre oggetto di accordi quadro nazionali, sottoscritti dalle organizzazioni sindacali e da Aran, il cui ultimo vigente per il comparto funzioni locali prevede all’articolo 5 compiti e funzioni delle rsu. Tale accordo quadro risulta sottoscritto in data 12 aprile 2022  da Aran e da CGIL, CISL, UIL, CISAL, CONFSAL, USB, CGS, CSE.

L’articolo 5 prevede:

• la possibilità di attribuire in via esclusiva alle Rsu i diritti di informazione e partecipazione di cui all’articolo 9 del tupi;
• che la delegazione trattante di parte sindacale, nella contrattazione integrativa, sia composta da rsu e organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale;
• demanda la disciplina ai contratti nazionali di comparto;

Art 5 accordo nazionale quadro: 

1. La RSU subentra alle RSA o alle analoghe strutture sindacali esistenti comunque denominate ed ai loro dirigenti nella titolarità dei diritti sindacali e dei poteri riguardanti l’esercizio delle competenze contrattuali ad esse spettanti. 

2. Fermo rimanendo quanto previsto dall’art. 42, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001, i CCNL di comparto possono disciplinare le modalità con le quali la RSU può esercitare in via esclusiva i diritti di informazione e partecipazione riconosciuti alle rappresentanze sindacali dall’art. 9 del dlgs n. 165/2001 o da altre disposizioni di legge o contratto collettivo.

3. Nella contrattazione collettiva integrativa, i poteri e le competenze contrattuali vengono esercitati dalla RSU e dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali di categoria firmatarie del relativo CCNL di comparto.

Conclusioni

Seppure taluni giudici del lavoro hanno consentito la partecipazione dei sindacati non firmatari del contratto nazionale alla contrattazione integrativa, superando il dato testuale del contratto collettivo del Comparto Funzioni locali del 23/2/2026, che riserva tutte le relazioni sindacali alle Rsu e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale, le argomentazioni a favore del rispetto del dato testuale sono più di una:

1. La stessa sentenza della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità del comma 1 dell’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori, ha ribadito la specialità delle norme del pubblico impiego, mettendo anche in luce il meccanismo oggettivo di accertamento delle rappresentatività dei sindacali, sancita dall’articolo 43 del tupi;
2. La fonte primaria, il decreto legislativo n. 165/2001, demanda la materia alla contrattazione collettiva nazionale, che quindi risulta la fonte di disciplina esclusiva, anche in ragione del rapporto di specialità tra le norme imperative del pubblico impiego e quelle del codice civile e dello Statuto dei lavoratori come indicato espressamente all’articolo 2 del decreto legislativo n. 165/2001.
3. L’argomentazione sostanziale secondo la quale l’organizzazione sindacale dissenziente rispetto al contratto nazionale subisce una sorta di sanzione con l’estromissione dalle relazioni sindacali a livello decentrato, non tiene conto del principio di buona fede contrattuale. Le parti infatti hanno concordato nell’accordo quadro del 12 aprile 2022, sostanzialmente ripetitivo di analoghi accordi precedenti, che la delegazione di parte sindacale a livello integrativo è composta dalle rsu e dalle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale. E mentre l’ultimo contratto di comparto che contiene le regole della contrattazione integrativa per soggetti e procedure è quello non firmato da una delle sigle più rappresentative a livello nazionale, non si può dire lo stesso, dell’accordo quadro nazionale, sottoscritto dalle sigle sopra indicate, che stabilisce in modo inequivocabile, la legittimazione dei soli soggetti firmatari dei contratti collettivi nazionali alla contrattazione integrativa. 
4. Il soddisfacimento di fatto di alcune prerogative sindacali come l’informazione, attraverso gli istituti di trasparenza e accesso civico. Sebbene i contratti collettivi disciplinino l’informazione come relazione sindacale, o, meglio, come presupposto per l’attivazione di eventuali relazioni sindacali, spesso i soggetti sindacali chiedono dati e informazioni per meglio svolgere la loro attività, al di fuori di relazioni specifiche finalizzate ad accordi o confronti. Va detto che, dopo l’introduzione dell’accesso civico nel decreto legislativo n. 33/2013 e s.m.i. che consente a chiunque, senza particolare motivazione, di accedere a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, tali dati possono senz’altro essere forniti anche alle organizzazioni sindacali che non hanno sottoscritto il contratto collettivo nazionale.
5. L’informazione non è una relazione sindacale, ma ne costituisce il presupposto. Quella proceduralizzata è disciplinata dall’articolo 4 del CCNL ed è resa in forma scritta preventivamente ai soggetti sindacali di cui all’articolo 7 (Rsu e Ooss firmatarie del contratto) per consentire loro di avanzare osservazioni e proposte nell’ambito delle relazioni del confronto e della contrattazione o di svolgere l’incontro di approfondimento sul piano occupazionale previsto dal comma 5. Al di fuori delle materie di confronto e di contrattazione integrativa, o dell’incontro di approfondimento sul piano occupazionale, per le quali l’informazione deve essere preventiva, esiste l’ambito più ampio della trasparenza amministrativa e dell’accesso civico, consentiti a chiunque. 

Considerazioni di metodo

La minaccia di azione giudiziaria in presenza di norme chiare, non deve intimidire i funzionari pubblici, altrimenti il buon andamento e l’imparzialità vengono sacrificati sull’altare di chi fa la voce più grossa. 

E inoltre la forza interpretativa di un giudice del lavoro, le cui decisioni fanno stato tra le parti, è ben diversa dall’interpretazione unilaterale di un dirigente o funzionario pubblico, sebbene supportata dall’intento di fornire una interpretazione costituzionalmente orientata. 

Ma se c’è un tema di compatibilità con la Costituzione delle norme speciali del testo unico sul pubblico impiego che demandano alla contrattazione collettiva nazionale la definizione dei soggetti sindacali, non è preferibile che qualche giudice del lavoro sollevi la questione di legittimità costituzionale?