Come ben evidenzia Arturo Bianco nell’articolo “Contrattazione tardiva, Sezione Autonomie: possibile utilizzare la parte variabile del fondo se costituito tempestivamente” la saggia deliberazione della Sezione Autonomie 2024 contiene e limita gli effetti della contrattazione tardiva.
Nella sostanza, alla luce di una corretta analisi dei principi contabili, la Sezione considera possibile erogare non solo la parte stabile del fondo direttamente derivante dalle indennità fissate dal Ccnl, ma la parte stabile come definita dalla costituzione del fondo e dall’accordo, per quanto tardivo, ed anche la parte variabile.
Il Bianco definisce la pronuncia come “indulgente” nei riguardi delle amministrazioni locali, così spesso use a sottoscrivere gli accordi decentrati con estremo ritardo.
Se le amministrazioni possono, allora, tirare un sospiro di sollievo, sperando che comunque anche le sezioni giurisdizionali si allineino alla chiave interpretativa della Sezione Autonomie, occorre auspicare che la delibera 20/2024 non sia intesa come un viatico all’istituzionalizzazione del contratto decentrato “puntualmente in ritardo”.
Sebbene non si perda la possibilità di erogare le risorse variabili, a ben vedere conseguenze tutt’altro che positive sono comunque ravvisabili nelle contrattazioni decentrate a passo di lumaca; tanto che la stessa Sezione invita le amministrazioni ad avvalersi dell’atto unilaterale provvisoriamente sostitutivo del contratto, per superare situazioni di stallo nelle trattative. Le conseguenze non del tutto piacevoli sono almeno 3.
In ordine di delicatezza, si parte da quella meno impattante, relativa a modifiche alle indennità per le quali il contratto decentrato ha spazi di intervento regolatorio. Ad esempio, ci si può riferire all’indennità condizioni di lavoro: nel 2024 un ente può aver deciso di incrementarla rispetto al 2023. Già, ma se non interviene per tempo la contrattazione decentrata relativa al 2024, si può solo continuare ad erogare l’indennità nel valore definito dall’ultimo decentrato sottoscritto, in applicazione del principio di ultrattività definito dall’articolo 8, comma 8, secondo periodo, del Ccnl 16.11.2022.
Poiché i contratti decentrati non hanno valore retroattivo e valgono solo per il futuro, il decentrato relativo al 2024, ma sottoscritto nel 2025, non consente di allineare in aumento per il 2024 l’indennità condizioni di lavoro, sicchè l’efficacia del nuovo importo scatterà comunque nel 2025, visto che è il contratto definitivamente sottoscritto il titolo giuridico a cui si rimette l’efficacia appunto degli istituti giuridici regolati.
Ben più di rilievo è la conseguenza della sottoscrizione del contratto relativo al 2024, ma effettuata nel 2025, sulle progressioni orizzontali. Infatti, ai sensi dell’articolo 14, comma 3, del Ccnl 16.11.2022 “La progressione economica di cui al presente articolo è finanziata con risorse aventi caratteristiche di certezza, stabilità e continuità del Fondo risorse decentrate di cui all’art. 79 (Fondo risorse decentrate: costituzione) ed è attribuita a decorrere dal 1° gennaio dell’anno di sottoscrizione definitiva del contratto integrativo di cui al comma 2, lett. b)”.
Dunque, sebbene intenzione di un certo ente sia attivare la progressione orizzontale nel 2024, la sottoscrizione effettiva del contratto decentrato nel 2025 non permette di far partire gli effetti della progressione dall’1.1.2024, bensì dall’1.1.2025.
Ma, a questo punto, le cose si complicano. Si pensi all’ipotesi di un dipendente che vada in pensione con ultimo giorno di lavoro il 31.12.2024 e che disponeva dei requisiti per partecipare alla progressione orizzontale. Il ritardo causa una perdita di chance, che potrebbe non passare inosservata al vaglio del giudice civile.
Soprattutto, comunque, salvo per enti di ridotte dimensioni e una ridotta dotazione organica, nel 2025 il numero dei dipendenti che possano aspirare alla progressione è maggiore di quelli del 2024, poiché nel 2025 escono dal periodo di “congelamento” coloro che hanno superato i 2 (o 3 o 4, a seconda di quanto abbia stabilito la contrattazione decentrata precedente) anni dall’ultima progressione orizzontale acquisita.
Il che, evidentemente, pregiudica le aspirazioni dei candidabili del 2024 ma, anche, forse induce a rivedere la destinazione delle risorse.
In effetti, visto che nel 2024 la progressione orizzontale non può produrre effetti, le risorse destinate vanno in economia.
A questo punto si aprono due alternative. La prima è considerare esistente il vincolo di destinazione delle risorse che si sarebbero volute destinare, nel 2024, alle progressioni orizzontali, insieme anche alla qualificazione di risorse stabili.
Tale interpretazione postula, quindi, traslazione della quota parte di fondo di parte stabile del 2024 al 2025, in modo che nel 2025 alle risorse non spese per progressioni orizzontali del 2024, si possano sommare ulteriori risorse per permettere l’eventuale passaggio del personale che esca dal periodo di raffreddamento.
Tale ricostruzione non pare, però, perfettamente in linea con i principi contabili e, soprattutto, con gli effetti del contratto decentrato.
Infatti, visto che nel 2024 non si è stipulato, manca del tutto il titolo per consentire la spendita delle risorse che avrebbero permesso le progressioni orizzontali nel predetto 2024.
Quindi, il vincolo giuridico per queste risorse non pare possa validamente crearsi: infatti, il contratto decentrato sottoscritto nel 2025 consente di effettuare le progressioni orizzontali solo con efficacia dal 2025. Ma, allora, occorre rinegoziare le risorse da destinare.
Tuttavia, le risorse stabili non spese nel 2024 per le progressioni verticali non realizzate, confluiscono nel fondo del 2025, ma come risorse variabili, così come prevede l’interpretazione che si dà alla previsione dell’articolo 80, comma 1, ultimo periodo, del Ccnl 16.11.2022 “Sono infine rese disponibili eventuali risorse residue di cui all’art. 79, comma 1 non integralmente utilizzate in anni precedenti, nel rispetto delle disposizioni in materia contabile”.
Dunque, nel caso in cui nell’anno 2024 si fosse inteso attivare le progressioni orizzontali, la tardata stipulazione comporta la riapertura della negoziazione sulle risorse da destinare allo scopo e sul numero possibile di differenziali stipendiali conseguenti.
Un ulteriore intervento chiarificatore della magistratura contabile o delle stesse parti contraenti sul punto sarebbe vitale.
Infine, terzo aspetto di fondamentale rilievo è l’eventualità che gli enti utilizzino il contratto decentrato come fonte per la determinazione degli obiettivi gestionali.
Si tratterebbe di un errore procedurale esiziale. Gli obiettivi gestionali vanno disposti col Piao o il Pdo, e debbono essere definiti in via provvisoria ad inizio anno, anche in assenza del bilancio di previsione, così come stabilisce l’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009.
Ma, vi sono ancora sparuti casi nei quali, fraintendendo il ruolo e le funzioni del contratto decentrato, gli enti lo utilizzano come fonte per fissare gli obiettivi. Ma, una sottoscrizione tardiva, non solo l’anno successivo a quello di riferimento, bensì persino dopo alcuni mesi dall’avvio di quello di riferimento mette a repentaglio la legittimità della spesa connessa.
E’ per queste ragioni che le parti contraenti ormai da tempo hanno previsto, (oggi, all’articolo 8, comma 4, del Ccnl 16.11.2022) una specifica obbligazione: quella di avviare le trattative “entro il primo quadrimestre dell’anno di riferimento”.
In effetti, la deliberazione della Sezione Autonomie, lungi dall’autorizzare il ritardo della contrattazione decentrata come prassi, conferma che l’impianto operativo corretto si fonda su due pilastri:
- l’indefettibile necessità di adottare il provvedimento formale di costituzione del fondo entro l’anno di riferimento, perché in assenza di ciò le risorse variabili non possono confluire nel fondo vincolato;
- l’attivazione delle trattative per tempo, in modo da avere il giusto margine per affrontare trattative delicate e complesse, senza i rischi e gli affanni della contrattazione tardiva e per scongiurare la conflittualità comunque sottesa all’atto unilaterale provvisorio.
Per avviare le trattative non occorre avere il bilancio approvato o attendere la formalizzazione della determinazione del fondo delle risorse decentrate. Infatti, le parti debbono occuparsi dei criteri per destinare le risorse, senza necessariamente riferirsi a cifre secche. L’oggetto dei contratti può essere determinato o determinabile: le parti possono tranquillamente avviare le negoziazioni anche sulla base dello schema di bilancio di previsione non ancora approvato, oppure col bilancio approvato ed il provvedimento di formalizzazione del fondo ancora adottando, riservandosi di applicare il criterio di destinazione (che può essere una percentuale del fondo, come prevede l’articolo 7, comma 4, lettera a), del Ccnl) all’importo del fondo una volta costituito. Nel corso delle trattative è necessario e sufficiente che la parte pubblica informi i sindacati, fornendo loro i dati sulla costituzione, del fondo, come previsto sempre dal comma 4 dell’articolo 8 del Ccnl 16.11.2022