Dalla responsabilità individuale alla mutualizzazione del rischio a carico dell’erario. Chi deve stipulare le polizze? Ci si può rifiutare? PRIMA PARTE

Nell’articolo “Dipendenti pubblici e colpa grave, rebus applicabilità delle nuove regole agli incarichi in corso”, pubblicato su Il Sole 24 Ore del 23 gennaio 2026, gli autori Daniela Ghiandoni e Vito Antonio Bonanno fanno una constatazione riguardo la legge 1/2026. Affermano: “La responsabilità amministrativa, pertanto, evolve da responsabilità personale di natura risarcitoria a una sorta di rischio gestito e assicurato, quindi da ponderare e gestire a priori”.

Pare che quanto affermato dagli autori colga nel segno. L’obbligo di assicurazione imposto dalla legge a chiunque gestisca risorse pubbliche comporta inevitabilmente une vera e propria “mutualizzazione” del rischio: i premi pagati dagli assicurati finanzieranno l’intervento assicurativo delle assicurazioni, con due effetti evidenti:

1. la “socializzazione” del rischio e del danno, che saranno coperti dall’assicurazione, allo scopo (come da intenti normativi) di ridurre la “paura della firma”;
2. ridurre simmetricamente l’area della responsabilità individuale, connessa alla speculare riduzione del rischio in capo ad ogni soggetto della PA che gestisce risorse pubbliche.

In ultima analisi, non v’è dubbio che la legge restringa non poco la dimensione della responsabilità di ogni agente.

Per altro, è da precisare che la mutualizzazione, anzi la vera e propria socializzazione del rischio individuale è duplice. Infatti, discende non solo dall’assicurazione obbligatoria, ma dalla fissazione del tetto massimo alla responsabilità per colpa grave nel 30% del pregiudizio accertato e comunque per un importo “non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio”. Quindi, all’ingrosso il 70% del danno erariale viene sostanzialmente posto a carico dell’erario e dunque dei cittadini, con riduzione della responsabilità per colpa grave al 30% del danno (al lordo di ulteriori riduzioni decise nel corso del processo).

Che dietro a tale formidabile riduzione della responsabilità individuale si annidi qualche rischio appare del tutto evidente. Infatti, la copertura assicurativa, mista al tetto massimo all’importo della condanna, potrebbero, specie se considerati in maniera distorta, essere da incentivo ad agire in modo “allegro”, ma entro comunque i confini della responsabilità da colpa grave. Qualcuno potrebbe chiedersi, infatti, che senso potrebbe avere farsi troppi problemi ad adottare determinate decisioni aventi conseguenze sull’erario potenzialmente rischiose, se comunque l’assicurazione copre e in ogni caso la dimostrazione della responsabilità per colpa grave è parecchio complessa?

Da qui sorge l’evidente e rilevantissimo rischio di una formidabile tensione tra funzionari ed organi di governo e l’aumento della loro ingerenza sulle decisioni.

Infatti, i componenti politici degli organi di governo non vedranno più la responsabilità erariale come un deterrente che possa giustificare “prudenze” operative dei funzionari, così pretendendo da loro l’innalzamento della “soglia del rischio”, viste le molte coperture connesse appunto all’assicurazione ed ai limiti alla responsabilità. Pressioni molto forti saranno certamente rivolte affinchè vengano adottati provvedimenti “voluti dalla politica”, con la conseguenza di far considerare non bravi o non meritevoli di “fiducia” coloro che comunque avranno pur sempre chiaro che il “rischio” non è tanto quello personale, ma quello collettivo: il danno erariale certo comporta un’eventuale pronuncia afflittiva per il responsabile, ma è principalmente arrecato alla collettività, al patrimonio di tutti: un’assicurazione non giustifica certo un modo di agire tale da mettere in secondo piano i canoni del buon andamento dell’amministrazione, imposti dalla Costituzione.

L’estensione rilevantissima dello spettro dei soggetti obbligati ad assicurarsi, rispetto all’attuale, è oltre tutto un’ulteriore spinta verso la mutualizzazione del rischio e l’abbassamento generalizzato dell’allarme delle PA connesso a gestioni delle risorse pubbliche non proprio rigorosissime.

Infatti, anche in questo caso si prospettano due possibili, se non probabili, effetti:

1. il costo delle assicurazioni si dovrebbe ridurre non di poco:
   1. sia per l’aumento del numero degli assicurati e, quindi, il correlato incremento del valore dei premi a copertura;
   1. sia, soprattutto, per la circostanza che le assicurazioni conoscono molto bene il valore massimo del rischio che assicurano, ristretto al 30% del danno accertato e, comunque, all’invalicabile muro delle due annualità di retribuzione lorda;
2. le PA potranno contare, grazie all’assicurazione, su una probabilità molto alta di ottenere il risarcimento nel caso (remoto, se non intervenga il dolo eventuale) di condanna.

Nel medesimo articolo citato sopra, gli autori si pongo l’ulteriore quesito, di enorme attualità ed attenzione, sulla possibilità che le PA coprano comunque il costo delle assicurazioni obbligatorie.

Sulla base di un’assunta “laconicità” della norma rispetto al tema appunto del soggetto su cui il premio debba gravare, Ghiandoni e Bonanno ipotizzano tre scenari:

la laconicità del testo normativo sta contribuendo ad alimentare il dibattito tra studiosi, dal quale stanno emergendo altre ipotesi:

1. la possibilità che la PA di appartenenza del dipendente contribuisca a coprire una parte del premio, in analogia ad altre forme di tutela legale; in particolare tale soluzione secondo gli autori avrebbe il pregio di ridurre “l’impatto economico sul singolo e ne favorirebbe l’adesione”;
2. una soluzione simile alla prima, cioè la copertura del premio parzialmente accollata dalla PA, che però potrebbe negoziare direttamente con le assicurazioni una polizza riferita a tutti i dipendenti obbligati, così da ottenere condizioni più vantaggiose;
3. la creazione di “un fondo pubblico che intervenga nei casi più particolari, riducendo il costo delle polizze individuali”.

Allo scopo, appare necessario che la laconicità della legge vada superata con un intervento chiaro del legislatore.

E’ da evidenziare, infatti, che se la legge 1/2026 in merito all’imputazione del costo del premio delle polizze tace (e il fatto che inizialmente una prima versione del disegno di legge aveva immaginato di accollare alla contrattazione decentrata il costo e che tale norma non sia poi transitata nella legge dovrebbe condurre a ritenere che il Legislatore non voglia ciò) esiste ed è vigente l’articolo 3, comma 59, della legge 244/2007: “È nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l’amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo”.

Il silenzio della legge 1/2026 sul punto conferma l’ulteriore permanenza della vigenza e cogenza della nullità del contratto di assicurazione da parte di un ente pubblico; cosa del tutto equivalente è, con ogni evidenza, anche la contribuzione al costo del premio pagato dall’assicurato.

Attualmente, quindi, nessuno dei tre scenari immaginati dagli autori appare conciliabile con l’ordinamento vigente. Possono essere tre

 spunti interessanti de jure condendo. Anche se non si vede come l’accollo di parte del costo della polizza possa “favorire l’adesione” dei dipendenti alle assicurazioni, visto che la legge impone un obbligo giuridico, non un’adesione volontaria.

Proprio perché la legge 1/2026 impone un obbligo, è necessario spostare l’attenzione anche sul problema dell’individuazione dei destinatari di tale obbligo.

Un primo quesito da affrontare è così composto:

1. l’obbligo di assicurazione incombe solo sui dipendenti pubblici ai quali si attribuiscano incarichi comportanti la gestione di risorse pubbliche successivamente al 22.1 2026, data di entrata in vigore della legge 1/2026?
2. oppure, si tratta di un obbligo incombente anche su chi risultasse titolare di tali incarichi sulla base di incarichi ricoperti precedentemente a tale data?

Il comma 1-quater dell’articolo 1 della legge 20/1994, novellato dalla riforma, dispone: “Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario”.

L’utilizzo del verbo “assumere” suggerisce una possibile lettura dinamica e rivolta al futuro: l’assicurazione potrebbe essere concepita come obbligo per coloro che debbano ancora assumere gli incarichi presupposto di esso obbligo. Del resto, la norma contiene una successiva precisazione: il dipendente incaricato di funzioni di gestione di risorse pubbliche deve stipulare la polizza “prima dell’assunzione dell’incarico”: la polizza diviene, dunque, addirittura un presupposto dell’incarico.

Tale chiave di lettura, però, appare riduttiva. Infatti, la mutualizzazione della gestione del rischio finisce per essere fortemente e negativamente incisa dalla circostanza che ad assicurarsi siano solo coloro che assumano incarichi di gestione di risorse pubbliche a partire dal 22.1.2026. Di fatto, il sistema di mutualizzazione previsto dalla legge entrerebbe a regime in un tempo medio-lungo, che appare oggettivamente inconciliabile con gli obiettivi della riforma.

Inoltre, le amministrazioni hanno tutto l’interesse affinchè i propri dipendenti incaricati di gestire risorse pubbliche stipulino le polizze proprio perché tale circostanza attribuisce la certezza di poter recuperare almeno quel limitato tetto massimo di risarcimento disposto dalla riforma.

Vi sono, poi, evidenti ragioni di parità di trattamento ed equità. Come è possibile immaginare che presso la medesima amministrazione dipendenti nelle medesime condizioni, quelle di svolgere incarichi di gestione di risorse pubbliche, possano in parte essere assicurati ed in parte no?

La soluzione al quesito, allora, sembra proprio essere un’altra: a partire dal 22.1.2026 per i neo incaricati la stipula dell’assicurazione è un obbligatorio presupposto per il conferimento dell’incarico; mentre l’assicurazione risulta obbligatoria comunque per ogni soggetto incaricato della gestione di risorse pubbliche, anche se l’incarico lo abbia ottenuto prima del 22.1.2026.

Si passa, allora, ad una seconda domanda: l’efficacia dell’incarico attribuito prima del 22.1.2026 cessa laddove il dipendente non stipuli la polizza?

CONTINUA (la seconda parte sarà pubblicata il 2.2.2026)