Decreto concorrenza: la novità che non lo era del tracciamento dei procedimenti

La recente approvazione del “decreto concorrenza” è stata da molti enfatizzata con riferimento alle deleghe legislative, contenute in particolare nell’articolo 26, finalizzate alla (ennesima) semplificazione amministrativa.

La recente approvazione del “decreto concorrenza” è stata da molti enfatizzata con riferimento alle deleghe legislative, contenute in particolare nell’articolo 26, finalizzate alla (ennesima) semplificazione amministrativa.

Si tratta di deleghe amplissime, quasi in bianco, la cui tenuta sul piano costituzionale desta più di una perplessità.

Tra esse, spicca, per esposizione mediatica, il criterio contenuto nella lettera l) del comma 2, relativo all’indicazione data dal Parlamento al Governo di “introdurre misure per consentire la tracciabilità digitale dei procedimenti”.

L’intento è consentire ai cittadini di verificare in ogni momento lo stato in cui si trova il procedimento e la connessa scadenza, replicando, per utilizzare la metafora utilizzata dall’inquilino di Palazzo Vidoni, il sistema di tracciamento dei pacchi di Amazon.

Nulla da eccepire. Il diritto del cittadino a sapere chi tratta il procedimento, quanto esso debba durare, come intervenire ed interloquire e in che situazione versi è stato definito e fondato 32 anni fa, con la legge 241/1990. Oggi che internet e gli applicativi permettono la digitalizzazione delle procedure e dei prodotti, appare del tutto corretto e naturale far sì che la PA lasci tracciare l’evoluzione della propria attività.

Occorre, però, evidenziare che il criterio di delega introdotto dal decreto “concorrenza” è tutt’altro che nuovo, tanto da non considerare corretto parlare di “introdurre” misure a tale fine. Le misure esistono da tempo. Il problema è che, purtroppo, esse non sono correttamente attuate, come da sempre accade, in particolare quando si tratta di semplificare l’azione amministrativa.

Dunque, compiamo noi un’opera di “tracciamento”, ricordando le norme già da molto innestate nell’ordinamento, allo scopo esatto di permettere al cittadino le pratiche, come seguirebbero un pacco.

Partiamo dall’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012, norma di ben 10 anni fa, ai sensi del quale “Le amministrazioni, nel rispetto della disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui al capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, in materia di procedimento amministrativo, hanno l’obbligo di rendere accessibili in ogni momento agli interessati, tramite strumenti di identificazione informatica di cui all’articolo 65, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano, ivi comprese quelle relative allo stato della procedura, ai relativi tempi e allo specifico ufficio competente in ogni singola fase”.

Come si nota, la legge impone da un decennio alle amministrazioni di gestire i procedimenti come i vettori postali e gli operatori dell’e-commerce, utilizzando le risorse della telematica: sul punto, il richiamo al codice dell’amministrazione digitale, d.lgs 82/2005, è estremamente chiaro.

La digitalizzazione dei documenti e, soprattutto, dei procedimenti consente la loro dematerializzazione, presupposto per una gestione per la quale non servono più sedi e postazioni di lavoro fisse, perché le attività procedimentali divengono realizzabili e conseguentemente accessibili ad ogni ora da remoto, purchè i dati operativi siano nel cloud e distribuibili in rete, tramite internet, intranet e reti Vpn.

L’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012 pone un principio molto semplice: i cittadini, per esercitare i propri diritti di partecipazione al procedimento amministrativo (articoli da 8 a 10-bis, della legge 241/1990) e il diritto di accesso agli atti, non dovrebbero presentare “istanze” (meno che mai cartacee, ovviamente), per attendere i tempi di istruttoria e di accoglimento o diniego dell’amministrazione competente, secondo un ciclo improntato all’iter procedimentale classico, cartaceo e di impronta spiccatamente burocratica.

Intento dell’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012 è, dunque, permettere ai cittadini di accedere in qualsiasi momento, da qualsiasi luogo e in qualsiasi ora, alle informazioni e ai documenti costituenti elementi del procedimento che li riguardano, senza dover presentare alcuna istanza, ma mediante diretto ingresso ai contenuti ed alle fasi procedura.

Il cittadino, cioè, dovrebbe poter disporre di una user Id e di una password, oppure essere riconosciuto tramite carta di identità elettronica o SPID, per entrare direttamente nella base dati: un “cassetto” esclusivamente riservato, nel quale reperire il tracciamento della procedura, né più né meno come fanno le aziende di spedizione dei pacchi, completo, ovviamente, dei provvedimenti e dei documenti già disponibili e di indicazione circa tempi di formazione ed approvazione, con conseguente disponibilità nel “cassetto” virtuale, della restante documentazione.

Si tratta di principi ed indicazioni operative già presenti anch’essi da anni nel codice dell’amministrazione digitale, d.lgs 82/2005. Il cui articolo 41 disciplina proprio procedimento e fascicolo informatico, stabilendo che le pubbliche amministrazioni debbono (non è una facoltà) gestire i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

A questo scopo, secondo il comma 2 del citato articolo 41 del Cad la PA titolare del procedimento “raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da soggetti giuridici formati; all’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all’articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241”. Tale norma è esattamente parallela a quella contenuta nell’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012.

L’articolo 41 del Cad prosegue, specificando al comma 2-bis, che il fascicolo informatico deve essere creato in modo che possa essere “direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e dagli interessati”. I quali, quindi, debbono poter accedere, come visto sopra, direttamente agli atti ed ai contenuti del fascicolo informatico, che ai sensi del successivo comma 2-ter reca l’indicazione:

a)      dell’amministrazione titolare del procedimento, che cura la costituzione e la gestione del fascicolo medesimo;

b)      delle altre amministrazioni partecipanti;

c)                  del responsabile del procedimento;

d       dell’oggetto del procedimento;

e)      dell’elenco dei documenti contenuti, salvo quanto disposto dal comma 2-quater;

e-bis) dell’identificativo del fascicolo medesimo apposto con modalità idonee a consentirne l’indicizzazione e la ricerca.

Ovviamente, il fascicolo informatico “può contenere aree a cui hanno accesso solo l’amministrazione titolare e gli altri soggetti da essa individuati; esso è formato in modo da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli documenti. Il fascicolo informatico è inoltre costituito in modo da garantire l’esercizio in via telematica dei diritti previsti dalla citata legge n. 241 del 1990«e dall’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nonché l’immediata conoscibilità anche attraverso i servizi di cui agli articoli 40-ter e 64-bis, sempre per via telematica, dello stato di avanzamento del procedimento, del nominativo e del recapito elettronico del responsabile del procedimento”.

Ed è di 9 anni fa l’articolo 9, comma 2, del dPR 62/2013: “La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità”.

Si tratta di un particolare strumento di garanzia della trasparenza, intesa, in questo caso, non tanto come pubblicizzazione all’esterno di dati che è obbligatorio rendere conoscibili (come nell’impostazione del d.lgs. 33/2013), quanto come possibilità di ripercorrere il processo decisionale, che ha portato alla formazione della volontà espressa col provvedimento finale del procedimento amministrativo. Il tracciamento consente di individuare tutti i soggetti che hanno preso parte al procedimento, con specificazione del ruolo rivestito, delle attività svolte, del tempo impiegato. Lo scopo è, nella logica anticorruzione, poter verificare dove e per responsabilità di chi, il procedimento (ma, meglio, una serie omogenea di procedimenti) si inceppi, per comprendere le ragioni dei blocchi e dei ritardi. Le quali possono essere di natura tecnica-organizzativa, ma, talvolta, fraudolente: poste in essere proprio allo scopo di sollecitare i destinatari ad offrire denaro o altra utilità, per “sollecitare” pratiche altrimenti destinate a rimanere incagliate.

Di particolare rilievo è l’accento posto dal comma 2 dell’articolo 9 del dPR 62/2013, sull’adeguato “supporto documentale”. Si dimostra che nelle varie fasi o micro-fasi del procedimento amministrativo ciascun dipendente che vi opera deve documentare la sua attività, indicando come l’abbia svolta, quali elementi ha preso in esame, come li abbia valutati, su cosa abbia fondato il convincimento. Occorre, dunque, produrre una documentazione, nella quale dare conto dei processi decisionali.

Un tracciamento, dunque, non solo esterno, perché il cittadino possa verificare, col diretto accesso al fascicolo informatico, lo stato della procedura; ma, anche interno, per sapere chi, quando e come ha movimentato le fasi operative del procedimento.

Le logiche dell’articolo 1, comma 30, della legge 190/2020, dell’articolo 9, comma 2, del dPR 62/2013 e dell’intero codice dell’amministrazione digitale consentono anche una corretta gestione dei fascicoli, con accesso diretto dall’esterno e tracciamento interno, mediante piattaforme informatiche, con le quali svolgere le varie fasi procedimentali, tracciandole e producendo mediante esse i documenti connessi. Una logica che chi lavora nei Suap conosce da tempo.

Torniamo al Cad ed in particolare l’articolo 15 del medesimo, ai sensi del quale “la riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni volta al perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 12, comma 1, avviene anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’àmbito di una coordinata strategia che garantisca il coerente sviluppo del processo di digitalizzazione”.

L’estensione dell’uso delle tecnologie è, dunque, da anni la chiave per il riordino e la semplificazione dell’azione amministrativa, a maggior ragione se questa viene svolta anche da remoto.

Il comma 2 dell’articolo 15 del Cad obbliga le pubbliche amministrazioni a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese, assicurando che l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

I commi 2-bis e 2-ter dell’articolo 15 del Cad riprendono esattamente i concetti sviluppati in precedenza sul collegamento tra digitalizzazione e razionalizzazione della spesa: “2-bis la riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni volta al perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 12, comma 1, avviene anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’àmbito di una coordinata strategia che garantisca il coerente sviluppo del processo di digitalizzazione.

2-ter. Le pubbliche amministrazioni, quantificano annualmente, ai sensi dell’articolo 27, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, i risparmi effettivamente conseguiti in attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2. Tali risparmi sono utilizzati, per due terzi secondo quanto previsto dall’articolo 27, comma 1, del citato decreto legislativo n. 150 del 2009 e in misura pari ad un terzo per il finanziamento di ulteriori progetti di innovazione”.

Come si nota, dunque, nell’ordinamento esiste già dovizia di norme ed indicazioni per consentire il tracciamento delle pratiche, nello stile Amazon. Il decreto “concorrenza”, pertanto, non ha nulla di innovativo. Semmai, conferma il devastante problema dell’assenza totale di qualsiasi controllo. Nonostante le norme viste pongano veri e propri obblighi alle PA, poiché nessuno controlla, né interviene per rimediare, sulle eventuali inadempienze, si pensa di risolvere i problemi con leggi “nuove”, che di nuovo non hanno nulla e ribadendo principi e disposizioni già esistenti rivelano l’inefficacia complessiva dell’apparato attuativo e di controllo.

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