Premessa
Gli art. 1 e 3 del Dlgs 50/2016 annoverano gli organismi di diritto pubblico tra i soggetti rientranti nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici.
Come noto, possono rientrare nella suddetta categoria anche le Federazioni Sportive Nazionali del CONI, ovvero quelle FSN che rispettano globalmente tutti i requisiti così come descritti all’art. 3 co 1 lettera d) del Codice (ad esclusione, al momento, della FIGC, della FISE e della FIM, per le quali la rispettiva attività non risulta finanziata in modo maggioritario dallo Stato).
La possibilità di ricondurre le Federazioni Sportive al paradigma dell’organismo di diritto pubblico è stata elaborata dall’ANAC (delibera n. 372/2016) facendo così prevalere la sostanza sulla forma ibrida di questi enti. Ma anche indirettamente, a seguito delle ultime interpretazioni giurisprudenziali e della stessa autorità – con cui veniva accertata l’insussistenza di tale natura in capo alla Federcalcio (Cons. di Stato n. 5348/2021), alla Federazione Sport Equestri (delibera ANAC n. 367/2022) e alla Federmoto (parere ANAC n. 70/2023) – è stata confermata al contrario la valenza pubblicistica di tutte quelle altre Federazioni in possesso degli elementi idonei a configurare un ODP : a) sono istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; b) sono dotati di personalità giuridica; e c) sono finanziati per la maggior parte dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico; o la loro gestione è posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi; o il loro organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico”.
Se da una parte, non ci sono dubbi che le FSN pongano in essere attività amministrative e di carattere pubblicistico, come anche sancito dall’art. 23 dello Statuto del CONI (richiamato nel d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 15) (1), dall’altra esse agiscono come associazioni con personalità giuridica di diritto privato e compiono in prevalenza atti di autonomia privata disciplinata dal diritto comune. Un altro indizio a sostegno di tale ricostruzione ci viene fornito dall’ambito processuale, in particolare dall’art. 133 lettera z) del Dlgs 104/2010 con cui si attribuisce al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, la competenza in ordine alle controversie inerenti gli atti delle Federazioni Sportive che non sono “ riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti”.
Ciò premesso e a fronte di tale duplice natura rivestita dalle Federazioni Sportive Nazionali, l’obbligatorietà o meno, da parte di queste, all’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici è stata (ed è tutt’ora) oggetto di un approfondito dibattito dottrinale.
Si rileva, tuttavia, che a fronte delle più recenti ricostruzioni ermeneutiche effettuate sia dalla giurisprudenza sia dall’ANAC, le Federazioni Sportive Nazionali -ad eccezione di quelle sopra menzionate – sono riconducibili alla figura di organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, assoggettate all’ambito di applicazione del Codice dei contratti Pubblici.
Comparto Sportivo e settori speciali: possibili analogie?
Ciò nonostante, né il Dlgs 163/2006, né l’attuale Dlgs 50/2016 e tanto meno la bozza del nuovo Codice la cui entrata in vigore è prevista per il prossimo aprile, hanno previsto, a fronte di tale ibrida veste, una sezione speciale dedicata agli organismi sportivi.
Dunque, il legislatore ha deciso di non ritagliare una specifica disciplina per le Federazioni Sportive Nazionali che, al pari degli enti aggiudicatori agenti nei settori speciali di cui agli art. 115 -121 del Codice, operano in un triplice contesto: uno prettamente sportivo, un altro inerente ad attività di carattere squisitamente strumentali alla propria mission statutaria e un terzo relegato a funzioni totalmente estranee all’ambito di attività delle Federazioni (es. servizi di facility, servizi sostitutivi di mensa per il personale ecc).
I settori speciali, a seguito del recepimento della Direttiva 2014/25/UE, vengono identificati in acqua, energia, trasporti e servizi postali. Questi settori sono considerati, appunto, “speciali”, in quanto afferenti a bisogni fondamentali: si tratta di servizi erogati al pubblico ed esercitabili con metodologie imprenditoriali che prevedono la remunerazione dell’attività tramite un corrispettivo versato dagli utenti. Il regime ultra-semplificato riservato a questa “categoria” è giustificato sia dalla strategicità del settore di riferimento sia dalla particolare natura dei soggetti che, formalmente privati, difatti agiscono in virtù di una situazione di monopolio o a fronte di rapporti specifici e di diritto speciali o esclusivi conferiti dall’autorità pubblica.
Per i settori speciali vale il principio consolidato di separazione delle attività: solo gli appalti c.d. strumentali sono soggetti alla disciplina codicistica, mentre per tutti gli altri, gli enti aggiudicatori (ma non anche le amministrazioni aggiudicatrici, che dovranno fare riferimento ai settori ordinari) potranno sostanzialmente agire come soggetti privati estranei al Codice dei contratti.
Ci si chiede, dunque, perché non estendere tali forme di semplificazione anche al comparto degli enti sportivi che ad ora sono riconducibili agli organismi di diritto pubblico. Del resto, è già stato accertato dalla Corte dei Conti che i proventi delle Federazioni (quote associative), derivanti dalla propria utenza di riferimento (tesseramenti e affiliazioni) non rivestono “carattere di contributo pubblico obbligatorio” ma hanno natura privatistica; e pertanto non concorrono a configurare quell’importo maggioritario finanziato dallo stato, indice del profilo di organismo di diritto pubblico. (2)
Sarebbe auspicabile, analogamente a quanto previsto per i settori speciali, che anche le Federazioni Sportive qualificabili come organismi di diritto pubblico potessero godere del suddetto principio di separazione: applicazione del Codice per gli appalti afferenti alle attività sportive o ad essi strumentali; applicazione del diritto comune per gli approvvigionamenti relativi a servizi non strumentali.
Si pensi all’esempio della fornitura di attrezzature sportive o all’affidamento di servizi di pulizia di un impianto ad uso della Federazione. Nel primo caso saremmo di fronte all’acquisto di un bene strumentale all’attività sportiva; nel secondo ad un servizio del tutto collaterale, che ben potrebbe essere affidato secondo le regole previste dal codice civile per gli appalti privati.
Le Federazioni, proprio come gli enti aggiudicatori dei settori speciali, agiscono in virtù di un “monopolio” statale; anche le Federazioni -appurata la natura privatistica delle quote associative –“erogano servizi” al pubblico con metodologie in parte imprenditoriali (si pensi, appunto, all’autonomia dei Direttivi federali di fissare gli importi di dette quote); anche le Federazioni, pur non essendo imprese, hanno personalità giuridica di diritto privato. Si consideri, infine, la rilevanza strategica dello Sport dal punto vista sociale per l’intero ordinamento, anche a livello comunitario.
Note:
(1)“hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione di contributi pubblici, alla prevenzione e repressione del doping, nonché alle attività relative alla preparazione olimpica e all’altro livello, alla formazione dei tecnici e alla gestione degli impianti sportivi pubblici”
(2)…L’ammontare della contribuzione pubblica inferiore al 50% non consente infatti di escludere tout court l’avverarsi della condizione, perché, come anche puntualizzato nel Considerando (10) dir 2014/24, «la giurisprudenza ha anche esaminato la condizione relativa all’origine del finanziamento dell’organismo [di diritti pubblico] in questione, precisando, tra l’altro, (…) che tale finanziamento può includere pagamenti da parte di utenti che sono imposti, calcolati e riscossi conformemente a norme di diritto pubblico». La nozione di finanziamento indica un trasferimento di risorse finanziarie effettuato senza specifico corrispettivo, al fine di sostenere le attività dell’ente beneficiario. La giurisprudenza comunitaria ne ha infatti dato una interpretazione funzionale giungendo a includervi le modalità di finanziamento indirette. In particolare, è stato ritenuto che un finanziamento pubblico può essere effettuato «attraverso un contributo previsto e imposto dalla legge con riferimento al suo presupposto e al suo importo, che non costituisce corrispettivo del godimento effettivo dei servizi forniti dall’organismo in questione da parte dei soggetti passivi, e le cui modalità di riscossione derivano dai pubblici poteri» (Corte di Giustizia, Sez. V, 12 settembre 2013 nella causa C-526/11). Nel caso di specie, le quote associative versate alla F.I.S.E. rappresentano una percentuale significativa delle entrate complessive (superiore al 60% nell’esercizio del 2015, come risultante dalla sentenza Corte di Giustizia 11 settembre 6 2019), per cui, se qualificate come contributi pubblici, sommate al contributo diretto del CONI (circa il 30%), darebbero luogo ad una quota di finanziamento pubblico largamente maggioritaria. Anche su tale questione si è pronunciata la Corte dei conti nella richiamata sentenza a sezioni riunite, applicando gli indirizzi interpretativi dettati dal giudice comunitario nella sentenza 11 settembre 2019. Partendo dal dato del carattere obbligatorio delle quote per chiunque voglia praticare l’attività sportiva disciplinata dalla Federazione sportiva nella sua rilevanza pubblicistica (in ragione del monopolio della disciplina sportiva di cui si occupa detenuto da ciascuna Federazione) e della mancanza di corrispettività delle stesse, le sezioni unite della Corte dei Conti hanno indagato se l’autonomia delle Federazioni di fissare l’importo delle quote potesse essere sufficiente ad escludere la natura pubblica delle quote stesse. All’esito della disamina, ritenuto che il CONI, nell’ambito del suo potere di controllo del bilancio della F.I.S.E. non ha la facoltà di influenzare in modo significativo l’importo di tali quote o di ridurre l’importo della sua partecipazione in caso di disaccordo sull’importo delle stesse quote, hanno tratto la conclusione che «l’autonomia della FISE nella fissazione dell’importo delle quote associative, quale parte di un’autonomia organizzativa e di bilancio più ampia, impedisce di considerare sussistente uno stato di stretta dipendenza della stessa rispetto al CONI» e che, conseguentemente, le quote associative rivestono natura privatistica, per cui «il controllo pubblico sulla stessa [FISE] non è da ritenere dimostrato rispetto all’indicatore del grado di finanziamento» (Corte dei conti, cit.) -Delibera ANAC n. 367/2022