La previsione del comma 6 dell’art. 6 del D.L. n. 80/2021 secondo il quale le amministrazioni con meno di 50 dipendenti adottano un Piano tipo semplificato non consente di avere dubbi circa il fatto che le uniche amministrazioni veramente escluse dall’adozione del Piao sono le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative.
Il piano tipo semplificato, secondo quanto previsto dal Decreto interministeriale n. 132 del 30.06.2022, pubblicato in Gazzetta ufficiale il 7.9.2022, prevede la compilazione solo di alcune sezioni e presenta alcune problematiche applicative che investono in pieno il sistema di programmazione delle amministrazioni di piccole dimensioni (fino a 50 dipendenti).
Nell’esaminare la forma semplificata emerge come alcuni filoni programmatori che confluiscono nel PIAO, non rientrano pienamente nella forma semplificata; tuttavia, questa considerazione non può portare alla conclusione che le amministrazioni con meno di 50 dipendenti non siano tenute ad adottare, a questo punto anche separatamente, i relativi piani nelle parti non confluite nel PIAO semplificato.
Le sezioni del PIAO che le amministrazioni fino a 50 dipendenti sono tenute ad elaborare sono le seguenti:
- la Scheda anagrafica (Sezione 1 dello schema tipo);
- la sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” limitatamente alla mappatura dei processi, ma solo in termini di aggiornamento della mappatura precedente, con riferimento alle aree a rischio corruttivo come individuate dall’art. 1, comma 16, della Legge n. 190/2012 (autorizzazione/concessione, contratti pubblici, concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, concorsi e prove selettive) nonché degli ulteriori processi, individuati dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) e dai responsabili degli uffici, ritenuti di maggiore rilievo per il raggiungimento degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico (le cui sezioni non sono previste dallo schema semplificato di PIAO). Inoltre, l’aggiornamento nel triennio di vigenza della sezione “Rischi corruttivi e trasparenza” dovrà avvenire solo in presenza di fatti corruttivi, modifiche organizzative rilevanti o ipotesi di disfunzioni amministrative significative intercorse ovvero di aggiornamenti o modifiche degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico. Scaduto il triennio di validità, il Piano è modificato sulla base delle risultanze dei monitoraggi effettuati nel triennio.
- La sezione “Organizzazione e Capitale umano” limitatamente a “Struttura organizzativa”, “Organizzazione del lavoro agile” e “La programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell’evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento, operate sulla base della digitalizzazione dei processi, delle esternalizzazioni o internalizzazioni o dismissioni di servizi, attività o funzioni”.
Quanto sopra viene poi diversamente interpretato dall’allegato al Regolamento approvato con Decreto n. 132 del 30.06.2022, laddove vengono dettagliate le linee guida per la compilazione delle diverse sezioni del PIAO e si prevede che debba essere compilata, oltre alla sezione 1 (Anagrafica), tutta la sezione 3 (“Organizzazione e capitale umano”), contrariamente quanto riportato nell’art. 6 del Regolamento citato che si limita a richiamare solo l’art. 4, comma 1, lettere a), b) e c), n. 2 e, quindi, le parti sopra elencate.
Considerando valide le prescrizioni del testo regolamentare, prevalenti rispetto all’allegato, emerge che le amministrazioni con meno di 50 dipendenti potranno utilizzare altri strumenti per la definizione degli obiettivi di performance al fine di attuare le norme di principio del D.Lgs. 150/2009 nella parte in cui sono applicabili a tutte le amministrazioni. Ed è curioso che le amministrazioni di piccole dimensioni debbano mappare/aggiornare i processi “ritenuti di maggiore rilievo per il raggiungimento degli obiettivi di performance a protezione del valore pubblico”, la cui sezione non fa parte dello schema semplificato.
Inoltre, non rientra nello schema semplificato la parte della sezione “Organizzazione e capitale umano” che definisce le strategie di copertura del fabbisogno, limitandosi alla programmazione delle cessazioni dal servizio e alla stima dell’evoluzione dei fabbisogni di personale. È un paradosso che il cuore del Piano dei fabbisogni, ovvero la identificazione delle modalità di copertura dei fabbisogni di personale attraverso le diverse modalità consentite dall’ordinamento vigente (progressioni verticali, reclutamento dall’esterno), non sia parte del Piao semplificato.
Il paradosso del PIAO semplificato è forse solo apparente perché la ratio potrebbe essere legata alla necessità di lasciare, le amministrazioni di dimensioni ridotte, “libere” di mantenere aperte le “vecchie” direttrici di programmazione, evitando di trovarsi, in un contesto in cui le discipline di settore sono rimaste immutate e, quindi, l’integrazione deve comunque realizzarsi in un quadro normativo immodificato, con ambiti programmatori non tutti allo stesso livello di maturazione alla scadenza del 31 gennaio 2023. Il piano dei fabbisogni del personale confluendo solo parzialmente nel PIAO semplificato, lascia aperta la possibilità di adottare il Piano dei fabbisogni del personale in modo asincrono rispetto al PIAO semplificato.
Le sanzioni per la mancata approvazione del PIAO semplificato
Inoltre, l’apparato sanzionatorio correlato alla mancata adozione del PIAO, disciplinato dal comma 7 dell’art. 6 del D.L. n. 80/2021 è applicabile a tutte le amministrazioni tenute all’adozione del PIAO, sia nella forma semplificata che nella forma ordinaria. Tale apparato sanzionatorio prevede che in caso di mancata adozione si applichino le sanzioni di cui all’art. 10, comma 5 del D.Lgs. n. 150/2009 (“divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano” e divieto di procedere ad “assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati”), fermo restando quelle previste dall’art. 19, comma 5, lettera b) del D.L. n. 90/2014 (irrogazione da parte dell’ANAC di “una sanzione amministrativa … , nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l’adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento”). Il paradosso consiste nel fatto che l’apparato sanzionatorio previsto per la mancata approvazione del Piano della performance, applicato alla mancata adozione del PIAO, diventa molto più pesante per le amministrazioni fino a 50 dipendenti che sarebbero tenute ad adottare solo un PIAO semplificato, mentre il Piano della performance non sarebbe direttamente applicabile agli enti locali (cui sono riconducibili la maggior parte delle amministrazioni con meno di 50 dipendenti) attesa la non immediata e diretta applicazione della norma che lo disciplina, ai sensi dell’art. 16 del D.Lgs. 150/2009 che la condiziona alla intesa nell’ambito del sistema delle conferenze.
Conclusioni
Poteva forse essere il caso, in un’ottica di semplificazione, di prevedere la facoltà, per le amministrazioni con meno di 50 dipendenti di adottare il PIAO, ricorrendo ad una formula già utilizzata da alcune sezioni regionali della Corte dei Conti laddove si sono spinte, giustamente, a parlare, per queste tipologie di amministrazione di ridotta dotazione di risorse dotazione e “spazi angusti nella programmazione della spesa”, che richiede una “programmazione minimale” (per tutte, Corte dei conti, sez. reg. di controllo per la Liguria, Deliberazione n. 20/2021/PRSP).