Il d.lgs 267/2000 consente di istituire la dirigenza in ogni comune, senza limitazioni di categoria o popolazione.
Le perplessità avanzate da Gianluca Bertagna e Davide d’Alfonso nell’articolo “Istituzione della dirigenza in un Comune, rebus limite 2016” pubblicato il 29.12.2022 su NT+ in merito alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale per la Lombardia 16.12.2022, n. 121, in merito alla possibilità di un ente di istituire ex novo la dirigenza e alle modalità di finanziamento del connesso salario accessorio non paiono cogliere nel segno.
Occorre certamente fare i conti con questa previsione: non sono ammissibili interpretazioni volte a porre nel nulla disposizioni normative, che quindi vanno lette in modo che risultino attuabili.
Gli autori evidenziano una contraddizione tra pareri delle sezioni regionali di controllo. La Lombardia che legge le norme cercando di trovare una soluzione tecnica alla possibilità di istituire la dirigenza, ammettendo la costituzione ex novo di un fondo del salario accessorio in tutto costituito da nuova spesa. Il suggerimento è riferirsi all’importo del salario accessorio medio di altri enti.
La sezione autonomie, invece, non consente di parametrare la spesa in base a quantificazioni virtuali.
Rispetto al problema posto dagli autori, mancano però alcuni elementi di valutazione fondamentali.
In primo luogo, le sezioni di controllo della Corte dei conti, compresa la Sezione Autonomie, non legiferano, ma esprimono pareri, per altro fallibili e certamente destinati ad essere comunque superati dall’evoluzione delle norme.
La stessa Corte dei conti, Sezioni Riunite, con Sentenza n. 15/2017/EL depositata in data 04/05/2017 ha chiarito che “è pacificamente riconosciuta la giustiziabilità delle sole deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo con effetti “imperativi” ed “inibitori”, ad esclusione delle altre tipologie di deliberazioni di controllo, ivi comprese quelle emesse nell’ambito dell’attività consultiva ai sensi della legge n.131 del 2003, che non hanno efficacia vincolante per l’ente richiedente”.
Troppo spesso operatori ed interpreti non ricordano che i pareri della magistratura contabile non sono vincolanti.
Nel caso di specie, appare del tutto inadeguato leggere la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia 16.12.2022, n. 121, che apre alla possibilità di istituire la dirigenza risolvendo il problema del tetto del salario accessorio, alla luce delle indicazioni di un parere della Sezione Autonomia del 2013, precedente di 6 anni rispetto al d.l. 33/2019.
La Sezione Lombardia fornisce un’interpretazione evolutiva che considera pienamente il nuovo assetto normativo, quando afferma che ai fini dell’istituzione della dirigenza “non viene infatti in rilievo l’esigenza di garantire il salario accessorio medio riconosciuto al personale al 31 dicembre 2018 in presenza di un incremento della dotazione organica, quanto, piuttosto, la necessità di (ri)determinare, in via “figurativa”, il valore (e il conseguente limite) della spesa per il trattamento accessorio ex art. 23, co. 2, del d.lgs. n. 75/2017. A tale scopo, in assenza di un parametro storico (valore del 2016), può farsi utilmente riferimento alle indicazioni fornite dall’ARAN e recepite nell’art. 57, co. 5, del CCNL del 17 dicembre 2020, secondo cui “gli enti di nuova istituzione o che istituiscano per la prima volta la qualifica dirigenziale valutano, anche basandosi su valori di riferimento tratti da medie retributive relative ad altri enti, l’entità delle risorse necessarie per la prima costituzione del fondo e ne individuano la relativa copertura nell’ambito delle capacità del bilancio, nel rispetto dei limiti finanziari previsti dalle vigenti disposizioni di legge”.
Le indicazioni sono corrette. In effetti, il quadro normativo innovato rispetto a quello considerato dalla Sezione Autonomie nel 2013 nemmeno viene direttamente ad incidere sull’istituzione della dirigenza, se non limitatamente al fatto che il d.l. 34/2019 all’articolo 33 consente agli enti virtuosi di aumentare gli spazi assunzionali, sì da poter assumere anche dirigenti (ovviamente a valle di un complesso procedimento di revisione organizzativa e della dotazione di fatto).
Poichè la dirigenza è finanziata da un fondo per la contrattazione decentrata specifico e particolare e non è possibile quantificare il valore medio pro-capite se nel 2018 non c’era personale dirigenziale, la strada non può che essere quella tracciata dall’Aran e considerata corretta dalla Sezione Lombardia.
Il fatto che questa chiave di lettura possa contrastare col precedente orientamento della Sezione Autonomie, sottolineato dagli autori come un rischio, appare invece del tutto irrilevante. Sia perchè, come visto sopra, i pareri della Corte dei conti non sono vincolanti, ma tracciano una strada da seguire solo nei limiti in cui appaiano coerenti col quadro normativo vigente (e non si cristallizzino in visioni del passato), sia perchè non vi sono alternative alle modalità suggerite dall’Aran e dalla Sezione Lombardia.
Una sola considerazione andrebbe aggiunta: la vigenza dell’articolo 1, comma 557 e seguenti, della legge 266/2006 assicura che comunque sia rispettato il tetto complessivo della spesa di personale.
Manca ancora a giudici, operatori ed interpreti un passaggio fondamentale nella lettura delle regole sulla spesa per assunzioni e, in generale, del personale: il superamento della regola del turn over e la presenza di un duplice limite, quello alla spesa per assunzioni a tempo indeterminato e quello complessivo alla spesa di personale, va letto necessariamente nel senso che il primo tetto è compreso nel secondo. Un ente, dunque, deve essere lasciato nella possibilità di rideterminare la propria spesa di personale, purchè l’ammontare complessivo non superi l’ormai (peraltro più che obsoleto) limite della media 2011-2013.
Quindi, l’istituzione ex novo della dirigenza, se da un lato implica necessariamente il riferimento a valori “virtuali” del salario accessorio da istituire ex novo, dall’altro non deve determinare un aumento del valore assoluto della spesa di personale, se non per la parte connessa all’assunzione a tempo indeterminato dei dirigenti. Il che significa che comunque il valore assoluto del fondo della contrattazione decentrata per la neo istituita dirigenza deve necessariamente portare in riduzione gli altri importi della componente complessiva della spesa di personale.