Un incarico dirigenziale affidato ad un funzionario come incarico di posizione organizzativa è illegittimo.
Per quanto l’ordinanza della Cassazione, Sezione Lavoro, 16 febbraio 2024, n. 4256, affermi che comunque il funzionario debba essere remunerato con la retribuzione di posizione e risultato connessa all’incarico ricevuto, anche se illegittimo, punto fondamentale della pronuncia è la conferma dell’illegittimità dell’operato dell’ente locale che intenda coprire posti di vertice con meccanismi impropri.
L’ordinanza degli ermellini ricostruisce la vicenda oggetto della decisione ricordando che la Corte di appello di Roma aveva rilevato “l’illegittimità del conferimento alla lavoratrice degli incarichi relativi ai due Servizi innanzi indicati, in quanto – non contestato che il Comune di Marino avesse all’epoca dei fatti nel proprio organico personale dirigenziale – i Servizi di cui innanzi, di natura dirigenziale, non potevano esser conferiti ad un funzionario di livello D3, quale l’odierna ricorrente”.
Al di là dell’accertamento del diritto del lavoratore a percepire comunque la retribuzione connessa all’incarico ricevuto, della cui legittimità non risponde, la pronuncia della Cassazione dà per non controverso il riconoscimento del provvedimento con cui il comune aveva incaricato di funzioni dirigenziali un funzionario, pur avendo nella propria organizzazione qualifiche dirigenziali.
L’abitudine di assegnare incarichi dirigenziali a funzionari era piuttosto diffusa alcuni decenni fa, ma non si è mai del tutto estinta.
Le amministrazioni locali sono state a lungo attratte da un sistema organizzativo del tutto disfunzionale e illogico, costruito:
- in modo che i vertici possono essere definiti “geometria variabile”: dirigenti, funzionari PO (oggi EQ), perfino istruttori (ex cat. C);
- in modo che gli incarichi di vertice possano essere assegnati a prescindere dalla qualifica posseduta dal destinatario.
Sono entrambe due modalità deleterie ed illegittime di regolare le competenze e le funzioni, abbastanza spesso rinvenibili in enti di medie dimensioni, dotati di un numero oggettivamente non sufficiente di dirigenti.
Vi sono, in effetti, molti enti che hanno compiuto la scelta esiziale in passato di istituire la dirigenza, limitandola però a una o due figure. Le competenze complessive di un comune consigliano che le varie attività siano accorpate in almeno tre macro direzioni: quella amministrativa (ove far confluire segreteria generale, ufficio contratti, Urp, gestione archivi e protocollo, informatica, commercio, servizi demografici, provveditorato, programmazione e controllo, gestione del personale, servizi agli organi di governo); quella contabile (bilancio, pagamenti, riscossione delle entrate, tributi, programmazione finanziaria, economato, gestione delle tariffe, gestione delle partecipazioni); quella tecnica (edilizia, urbanistica, lavori pubblici, patrimonio, manutenzioni). Mancano nella, per altro sintetica, descrizione Polizia Locale e Servizi Sociali. La prima funzione ha peculiarità e specificità nella collocazione organica, in quanto funzionalmente (solo funzionalmente: non gerarchicamente, nonostante una giurisprudenza molto forte che da anni inquadra erroneamente la struttura) dipendente dal sindaco; i servizi sociali (comprensivi di interventi su istruzione, lavoro, formazione) risultano oggettivamente meritevoli di una struttura di vertice, considerandone la complessità e la diretta connessione con i più fondamentali fabbisogni della popolazione. Spesso, tuttavia, queste funzioni trovano spazi di autonomia organizzativa e, quindi, strutture di vertice autonome, solo in enti di rilevanti dimensioni.
Trovarsi con solo uno e due dirigenti implica la creazione di aree operative monstre, gravate da un’eccessiva eterogeneità operativa, solo in parte mitigata dalle dimensioni dell’ente, che però non contengono l’estensione amplissima della gestione, che rende il coordinamento direzionale abbastanza complicato.
Da qui lo scatenarsi delle modalità organizzative più disparate. E più illegittime. Tra queste, per esempio, l’attribuzione di funzioni di direzione gestionale al segretario comunale, anche utilizzando il travestimento da direttore generale. Un espediente in tutto contrario a logica e normativa. Il segretario è chiamato in posizione di terzietà a garantire la correttezza dell’agire amministrativo degli organi (che non sono solo quelli di governo, ma anche i vertici dell’organizzazione), è al vertice dei controlli, garantisce il coordinamento della programmazione ed è preposti all’anticorruzione. Ogni incarico gestionale scatena conflitti di interesse controllore-controllato e mina alle fondamenta l’efficienza del sistema (nemmeno si capirebbe più chi possa svolgere le funzioni di organo al quale rivolgersi nel caso di ritardo nell’adozione di provvedimenti amministrativi ai sensi dell’articolo 2, commi 9 e seguenti, della legge 241/1990). Per altro, incarichi gestionali al segretario sono ammessi dai contratti collettivi solo ed esclusivamente come rimedio extra ordinem e temporaneo, per risolvere situazioni di emergenza, connessi alla provvisoria carenza della preposizione di dirigenti alla direzione delle strutture organizzative.
L’attribuzione di incarichi dirigenziali a funzionari è un’altra assurdità contrattuale, organizzativa ed operativa. Il diritto agli incarichi dirigenziali spetta solo ed esclusivamente, come pare del tutto ovvio e scontato, al personale di qualifica dirigenziale.
Non si deve dimenticare che, prima la giurisprudenza, poi (con grave ritardo) la contrattazione collettiva, ammettono l’interim: in enti con la dirigenza, la copertura dei ruoli di vertice deve avvenire ovviamente con concorsi, ma nelle more la prima scelta è quella dell’attribuzione di interim tra dirigenti; quella di rivolgersi al segretario comunale è un’ultima ratio; la possibilità di attribuire incarichi dirigenziali a funzionari è totalmente illegittima, come appunto evidenzia l’ordinanza della Cassazione.
Disegnare una macrostruttura nella quale le strutture di vertice siano dirette per regolamento un po’ da dirigenti, un po’ da funzionari è un modo per regolare, influenzato dalla malattia della regolamentite, l’organizzazione con apparente esercizio di potere normativo, che in realtà riconduce esattamente alla medesima illegittimità fonte del contenzioso di cui si è occupata la Cassazione.
L’unico modo legittimo di coprire i fabbisogni di dirigenti in enti con incarichi dirigenziali è assumere dirigenti. Ma, prima ancora, è necessario che l’ente comprenda che l’organizzazione non è un guazzabuglio da realizzare ad personam. Sono richieste logica ed efficienza.
Alle strutture di vertice dirigenziali, va preposto personale dirigenziale. Se le strutture di vertice sono insufficienti, allora occorre incrementare la dotazione di dirigenti e, per altro, l’articolo 33, del d.l. 34/2019, lo consente agli enti con una sana gestione finanziaria.
Le scorciatoie, i voli pindarici, le levate di ingegno non portano da nessuna parte, se non a contenziosi ed illegittimità. E purtroppo, per una pronuncia giudiziale che l’accerti, 100 situazioni invece restano nella violazione di norme di legge e contratto, per la sciagurata eliminazione dei controlli preventivi di legittimità.
Tra le scorciatoie vi sono gli incarichi ai sensi dell’articolo 110. Ma, a meno di procedure selettive per modo di dire ed aperte a funzionari interni totalmente privi dei requisiti di elevata professionalità imposti dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 (come quasi sempre avviene), si tratta, almeno, di una via disciplinata dall’articolo 110 del d.lgs 267/2000.