Il Rapporto 2022 del Comitato scientifico per la valutazione dell’impatto delle riforme in materia di capitale umano pubblico, nonostante fornisca una serie di dati interessanti (per quanto non nuovi), lascia molto forte l’impressione dell’autocelebrazione.
La seconda parte, in particolare, “fa l’esame” alle riforme impostate in questi ultimi mesi, relative alla PA, assegnando immancabilmente un voto che va oltre la lode, anche se ancora non c’è stato materialmente il tempo di vedere la concreta attuazione di tali riforme. E, soprattutto, senza tenere in minima considerazione incidenti di percorso piuttosto rilevanti, come:
- il “concorsone” al sud, che ha registrato un vero flop;
- gli esiti non proprio esaltanti dei concorsi di recente tenuti con gli strumenti “innovativi” introdotti a partire dall’articolo 10 del. D.l. 44/2021.
Di tali esiti deludenti, ha parlato Marco Carlomagno su Il Fatto Quotidiano del 19 settembre 2022, nell’articolo “Riforma della Pa. Vincitori di concorsi in fuga e carenze di organico”, mettendo in luce le enormi difficoltà di reclutamento, affrontate per esempio dall’Inl: alla sede di Milano e Lodi degli ispettorati territoriali del lavoro su 76 funzionari convocati per l’assunzione solo 33 hanno risposto, prendendo servizio; a Roma, gli assunti sono stati 15 su 52, a Genova 1 su 15, nelle realtà di Bologna, Belluno, Vicenza, Varese, Cremona, Prato e Pistoia, nessuno.
Francesco Verbaro, nel suo articolo “Così il cattivo reclutamento moltiplica gli addii alla PA” pubblicato su Il Sole 24 Ore sempre del 19.9.2022, evidenzia che all’Inl il 30% dei vincitori di concorso ha rinunciato.
La PA si dibatte ancora, quindi, tra concorsi che non riescono a reclutare nemmeno il numero di vincitori corrispondente ai posti messi a bando, e capacità di mantenere in servizio o, addirittura, di attivare realmente il rapporto di lavoro con coloro che abbiano superato le selezioni.
Essendo queste le attuali situazioni di fatto, sorprende l’assenza, nel Rapporto, di qualsiasi tentativo di una sia pur minima analisi di impatto delle norme sin qui adottate.
Per esempio, il punto “4.2. La riforma delle carriere” del Rapporto evidenzia che “La riforma del pubblico impiego ha modificato anche i percorsi di carriera dei pubblici dipendenti. A parte la riforma delle progressioni verticali già esaminata, è stata introdotta per legge un’area per l’inquadramento di personale con elevata qualificazione. In particolare, l’art. 3, comma 1, del d.l. n. 80/2021 ha introdotto un’area per l’inquadramento di personale con elevata qualificazione, rinviando alla contrattazione collettiva per la relativa individuazione specifica. La norma prevede, infatti, che i dipendenti pubblici (con esclusione dei dirigenti e del personale docente della Scuola, delle accademie, dei conservatori e degli istituti assimilati) siano inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali e che la contrattazione collettiva individui un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione”.
Non sarebbe stato sbagliato precisare, ad esempio, che in termini di fatto, tale nuova area è stata, finora, introdotta solo nel comparto Funzioni Centrali e che la preintesa del comparto Funzioni Locali si è limitata, invece, ad un’operazione solo formale e nominalistica, poiché ha accorpato nell’area Funzionari ed Elevate Qualificazioni l’attuale categoria D e l’area delle Posizioni Organizzative, denominate nel futuro appunto come Elevate Qualificazioni. Esse restano, come oggi, un incarico a tempo e non si traducono in una qualifica professionale autonoma ed acquisita a regime; per altro, la preintesa lascia in essere anche la possibilità (in particolari circostanze, esistenti in particolare nei comuni di piccole dimensioni) che le Elevate Qualificazioni siano attribuite non ai dipendenti inquadrati nell’area dei Funzionari, ma anche nell’area inferiore degli Istruttori o perfino in quella ulteriormente inferiore degli Operatori Esperti: una bella contraddizione in termini.
Il Rapporto, poi, parla in termini poco meno che trionfali dell’ormai famoso Piao (piano integrato di attività ed organizzazione). Raccogliendo fior da fiore alcuni stralci: “Uno dei tratti fondamentali del processo di riforma in corso si basa sulle capacità di gestione e, a monte, di programmazione strategica del capitale umano pubblico. … La pianificazione delle assunzioni e la fase prodromica al reclutamento è anzitutto caratterizzata dal ruolo centrale del PIAO … il PIAO riconosce alla formazione dei dipendenti pubblici una inedita centralità, soprattutto ai fini dei percorsi di carriera, dipendendo gli stessi (e, in particolare, la progressione tra le aree) non solo dall’esperienza professionale maturata dal singolo, ma anche dall’accrescimento culturale conseguito attraverso la partecipazione a percorsi di formazione … il d.l. n. 80/2021 ha modificato i sistemi di pianificazione delle risorse umane, andando ad accorpare molti dei piani precedentemente previsti in un unico strumento di programmazione: il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO). Questa innovazione risponde all’ambizione di instaurare un meccanismo virtuoso nella gestione delle risorse umane del settore pubblico. L’idea è quella di perseguire una programmazione strategica del pubblico impiego, orientata alla ricerca e alla valorizzazione delle competenze all’interno degli uffici pubblici”.
Quanto di virtuoso nella gestione e rilancio del lavoro pubblico possa scaturire dal Piao è, in effetti, ancora tutto da scoprire.
Il Rapporto non ricorda che una parte rilevantissima della PA il Piao non lo ha nemmeno ancora adottato: si tratta di oltre 8.000 enti locali, per i quali la necessità di approvare il documento scatterà il 30 dicembre 2022, a gestione ampiamente scaduta.
Ogni valutazione e giudizio sulla “virtuosità” del Piao andrebbe rinviata al 2024, quando vi potrà essere almeno un primo anno di applicazione del Piao, il 2023, e qualche elemento per verificare che esso non si sia tradotto in un mero assemblaggio degli strumenti di pianificazione già esistenti, per qualificarsi realmente come documento integrato, nel quale la programmazione di performance, fabbisogni e metodologie organizzative (come il lavoro agile), nonché della gestione anticorruzione, siano le tessere di un mosaico unico, finalizzato a rendere alla cittadinanza amministrata servizi utili al suo sviluppo, perseguendo così il “valore pubblico”, che costituisce la sezione più rilevante del documento.
Appare, tuttavia, certamente velleitario rimettere al Piao, cioè ad un documento di programmazione (per quanto integrata ed evoluta si ritenga sia), gli effetti virtuosi sull’organizzazione del lavoro pubblico.
Ogni analisi dovrebbe avere ben presente che non è, purtroppo, la sola programmazione lo strumento col quale si opera. La programmazione richiede l’attuazione.
Il Piao può certamente aiutare in modo rilevante le PA a conoscersi meglio, a scegliere – restando fermi all’organizzazione ed al lavoro pubblico – le professionalità più specifiche ed adeguate alle attività strategiche considerate capaci di generare valore pubblico. Ma, poi, per giungere ai risultati previsti occorrono risorse finanziarie, equilibri di bilancio, rispetto delle regole di finanza pubblica, verifiche dei tetti di spesa possibili, controllo delle facoltà assunzionali, approvazione dei bilanci e dei rendiconti nei termini imposti dalla legge, verifiche sull’esistenza di personale in disponibilità, approvazione dei bandi, scelta di una chiara job description, inserimento (in futuro, per gli enti locali) degli atti concorsuali nel portale InPa, gestione del concorso sulla base della scelta di quante prove scritte effettuare, di quali prove pratiche chiedere, di come comporre la prova orale, di come valutare i titoli e le esperienze e di quale peso assegnare alla valutazione di aspetti attitudinali e comportamentali. Tutta una serie di fasi attuative successive al Piao e da questo non influenzate minimamente.
Si tratta proprio di quelle fasi attuative che vengono fortemente influenzate da fattori esogeni al reclutamento, ma decisive, poi, per gli esiti.
Alcuni fattori possono essere anche risolti con la programmazione dell’organizzazione. Il già citato articolo di Carlomagno evoca la necessità di un “nuovo modello organizzativo che metta al centro le persone: trasparenza, meritocrazia e tutela dell’interesse pubblico, dialogo col privato e valorizzazione delle competenze del personale. Deburocratizzazione e semplificazione normativa, ma anche superamento del verticalismo”.
In parte, questi obiettivi possono essere perseguiti e raggiunti dalle singole PA: a loro discrezione spetta scegliere per un sistema meno verticale e più capace di valorizzare il merito, semplicemente definendo le metriche del lavoro e gli strumenti per misurare realmente la capacità dell’organizzazione e dei dipendenti di svolgere con profitto i compiti assegnati (il che, però, richiede che prima si conoscano i compiti, i metodi lavorativi, le risorse in termini di tempo, strumenti e modalità previste, cosa niente affatto scontata).
Molti altri fattori, però, non dipendono dalle singole PA. La sburocratizzazione e la semplificazione normativa sono compito del Parlamento, che legifera. Proprio il Piao appare, però, simbolico di semplificazioni solo di nome, ma non di fatto.
Il Rapporto, ancora, esalta non poco le riforme di questi mesi in termini di assunta efficacia delle altre “semplificazioni” dei concorsi.
Ma, come rilevato sopra, la valutazione dei fatti non consente, sin qui, di vedere in queste riforme la soluzione ai problemi di rafforzamento della PA.
Utilizziamo le parole del Verbaro: se si tengono concorsi con poche decine di quiz, se li si apre a qualsiasi casuale titolo di studio posseduto (nel concorso all’Inl è capitato che tra i nuovi ispettori vi siano diplomati al conservatorio o laureati in lettere classiche: nulla a che vedere col diritto del lavoro e le complesse attività di verifica della correttezza nell’applicazione delle regole di tenuta, gestione e sicurezza…), con un approccio generalista, se non si è capaci nemmeno di tenere conto della logistica (non è solo questione di smart working, ma di capacità di non assegnare casualmente i vincitori a sedi lontanissime e poco appetibili), non è facile né attrarre in sede di attivazione del bando, né effettivamente sottoscrivere, poi, i contratti di lavoro. Il giovane vincitore di un concorso, spesso ne vince in sequenza altri: preferisce quindi magari il posto meno qualificato o più generico, se meno complesso da gestire sul piano della logistica, delle spese e dell’impatto.
C’è, poi, la questione contrattuale e retributiva. Professare l’applicazione alla PA delle “buone pratiche” del privato è facile e di moda. Osservano su NT+ del 20.9.2022 Giovanni Valotti e Marta Barbieri, nell’articolo “Per rendere attrattiva la Pa le buste paga da sole non bastano”, che “le imprese combattono ogni giorno la “guerra dei talenti”. Vanno nelle università a incontrare i giovani, descrivono sui propri siti i contenuti, le prospettive e le condizioni di lavoro che possono offrire, puntano a dare messaggi positivi di dinamismo, innovazione, valorizzazione dei meriti e delle creatività, ricerca di un buon equilibrio vita-lavoro, sino a evidenziare il contributo che il lavoro in quella organizzazione può dare all’interesse pubblico, ad esempio in campo ambientale o sociale”. Invece, “il settore pubblico sembra ignorare questa trasformazione. Prevale l’immagine di luoghi stantii, lavori burocratici, scarsa meritocrazia, stipendi modesti. E poco o nulla si fa per spiegare cosa è davvero e cosa veramente può offrire la pubblica amministrazione”.
Ma, se i primi a configurare il settore pubblico come vecchio e stantio, intriso di fannulloni o navigator di se stessi, sono i Ministri, in particolare proprio quelli della PA, appare impossibile l’impresa di adeguarsi alle buone pratiche del privato. A parte la circostanza che gli strumenti di selezione del privato non hanno nulla a che vedere con quelli pubblici. Ma, anche la gestione del rapporto di lavoro. Nel privato esiste una vera e propria autonomia negoziale, piena e completa, ove il contratto individuale può contenere significative deroghe ai regimi retributivi ordinari e dove si possono realizzare percorsi di carriera totalmente personalizzati. Tutto ciò nel lavoro pubblico è impensabile.
Non pare corretto, allora, rimettere ad un atto di mera programmazione, il Piao, o a un DM che detta vaghe linee generali sulla configurazione dei profili professionali, sulla falsa riga di una tesi nemmeno troppo approfondita di qualche specializzando in tecniche di ricerca del personale, l’efficacia della riforma.
I sistemi di reclutamento sin qui riformati non hanno funzionato. Forse è ancora troppo presto per giudicare, ma se il principio è far faticare meno gli uffici addetti al reclutamento, il risultato non può essere quello che ci si augura.
Inoltre, sarebbe finalmente il caso di valutare le politiche pubbliche non solo in base alle norme che le regolano, ma alla loro efficacia: occorre, quindi, attuarle.
Se un rapporto non affronta nessuna questione critica e si rifiuta persino di immaginare proposte migliorative, anche di fronte alla plateale inefficacia e confusione della mobilità senza nulla osta, capace solo di destabilizzare ogni programmazione, allora vuol dire che si rinuncia a priori non solo all’analisi di impatto preventivo, ma anche alla valutazione d’efficacia successiva. E il tutto si traduce in un’autocelebrazione. Della quale la comunità amministrata e la stessa PA non hanno alcun bisogno.