1. Premessa.
In caso di illegittima erogazione di denaro pubblico, l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono d’ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l’amministrazione è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato o all’interesse pubblico al recupero.
Nella recente sentenza del 23 settembre 2024 numero 7712 il Consiglio di Stato, sezione VII, ha fortemente ribadito il principio secondo il quale la pubblica amministrazione è tenuta a ripetere le somme indebitamente erogate al dipendente.
È stato altresì ricordato che il solo temperamento al principio dell’ordinaria ripetibilità dell’indebito è rappresentato dalla regola per cui le modalità di recupero devono essere non eccessivamente onerose (in relazione alle condizioni di vita del debitore) e tali da consentire la duratura percezione di una retribuzione che assicuri un’esistenza libera e dignitosa.
Pertanto, con la citata sentenza del 23 settembre 2024 numero 7712, il Consiglio di Stato ha espresso importanti princìpi in materia di ripetizione d’indebito, nel caso di erogazione di un trattamento economico non dovuto al dipendente pubblico in buona fede.
2. La fattispecie oggetto di giudizio.
Con ricorso avanzato innanzi al Tribunale Amministrativo del Lazio, un Professore Universitario ha chiesto l’annullamento di un decreto rettorale con cui era stata disposta la revoca dell’assegno ad personam di cui all’art. 202 del d.P.R. n. 3 del 1957, con conseguente riconteggio della retribuzione e ripetizione delle somme corrisposte a tale titolo dal 1° febbraio 2014 al 31 agosto 2021, per oltre 150.000 euro.
Il ricorrente in particolare, ha rilevato
1) la violazione dell’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147/2013 in quanto interpretati come dotati di efficacia “retroattiva impropria” anche nei confronti dei dipendenti pubblici (come il ricorrente) transitati da altre amministrazioni, anteriormente al 2014, titolari di assegni riassorbibili ad personam;
2) la violazione dei princìpi di affidamento, proporzionalità e buon andamento della P.A., nonché dei princìpi di buona fede e leale collaborazione;
3) infine la violazione del principio di proporzionalità con riferimento all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e del principio di indebita ripetizione del trattamento economico del pubblico dipendente in buona fede nel caso di imputabilità esclusiva dell’errore alla P.A.
3. La decisione del TAR Lazio.
Il TAR del Lazio espressamente adito, con la decisione n.14427/2023, ha respinto il ricorso del suindicato Professore Universitario, evidenziando:
1) quanto alla prima censura, che la norma di cui al comma 458 dell’articolo 1 della legge n. 147/2013 riguardi tanto il personale cd. “transitato” – come il ricorrente – quanto quello “rientrato in ruolo”, comportando l’abrogazione, con efficacia retroattiva impropria, della generale disciplina dell’assegno ad personam e il correlato obbligo, per le amministrazioni, di adeguare i trattamenti giuridici ed economici nei termini di cui all’art. 1, comma 459 della suindicata normativa, a partire dal 1° febbraio 2014 (ovvero dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della medesima legge), anche in relazione ai passaggi di carriera precedentemente avvenuti, come nel caso in esame;
2) quanto alla seconda censura, che la revoca dell’emolumento in questione era atto di natura doverosa;
3) quanto alla terza censura, che in materia di ripetizione di indebito nel pubblico impiego, la giurisprudenza ha da sempre affermato la regola generale dell’articolo 2033 del codice civile – in base al quale chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato – a fronte dell’obbligo dell’amministrazione di recuperare le somme indebitamente versate, escludendo che la semplice buona fede del beneficiario legittimi, di per sé, una soluti retentio del trattamento economico così ricevuto, potendo piuttosto rilevare ai soli fini del temperamento dell’onerosità del recupero operato dall’amministrazione.
In altre parole, ad avviso del Giudice di prime cure – sebbene non siano mancate pronunce giurisdizionali amministrative che, valorizzando le specifiche connotazioni, giuridiche e fattuali, delle singole fattispecie dedotte in giudizio, hanno escluso volta per volta la ripetizione – nel nostro ordinamento non può affermarsi la vigenza di un generale principio di irripetibilità delle somme indebitamente corrisposte a fronte dell’affidamento maturato dal percettore.
Né tale principio è stato sancito dalla pronuncia della Corte EDU, la quale, una volta specificati i presupposti che consentono di identificare un affidamento legittimo in capo all’accipiens, ha piuttosto stigmatizzato la sproporzione dell’interferenza rispetto a detto affidamento, ravvisando quindi una violazione dell’art. 1 Prot. add. CEDU, alla luce delle particolari circostanze del caso concreto e delle condizioni economiche e personali, di indiscussa fragilità, dell’interessata, pur sempre riconoscendo l’interesse generale sotteso all’azione di ripetizione dell’indebito e la sua legittimità.
Nel caso di specie, peraltro, il Collegio di prime cure non ha ritenuto che la pretesa restitutoria azionata dall’Università risultasse sproporzionata e oltremodo onerosa per la parte, tenuto conto della modalità di recupero rateizzata, con trattenute mensili entro il limite del quinto stipendiale e delle condizioni economico patrimoniali dell’interessato.
4. L’appello innanzi al Consiglio di Stato.
Avverso la citata sentenza del TAR Lazio, il medesimo ricorrente ha proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, articolando i seguenti tre motivi di appello:
1) col primo motivo, l’appellante ha contestato la qualificazione dell’azione di recupero delle somme erogate quale “atto dovuto” dell’amministrazione;
2) col secondo motivo, l’appellante ha dedotto che la sentenza estendeva illegittimamente l’applicazione del trattamento previsto per i dipendenti di cui alla seconda parte del comma 458 dell’articolo 1 della legge 147/2013 anche alla fattispecie dei dipendenti ai quali è attribuito l’assegno personale ex articolo 202 del d.P.R. numero 3 del 1957, fattispecie prevista nella prima parte del comma 458 dell’articolo 1 della legge n. 147/2013 ;
3) col terzo motivo, infine, l’appellante ha dedotto che avrebbe errato il Tribunale nell’applicare l’articolo 2033 del codice civile, non avendo in particolare valorizzato la sussistenza delle specifiche condizioni economico-patrimoniali dell’interessato ai fini della valutazione in ordine alla proporzionalità dell’interferenza, avendo piuttosto compiuto un’indagine arbitraria ed è destinata a dimostrare più di quanto dovuto.
Il Consiglio di Stato, con la predetta decisione, ha rigettato l’appello, sulla scorta delle seguenti considerazioni.
1) Quanto al primo motivo di appello, ha citato un proprio precedente (Cons. St., sez. VII, 16 maggio 2024, n. 4386) in cui è stato già chiarito che “…la Corte costituzionale con la sentenza n. 8 del 27 gennaio 2023, nel rigettare le questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione all’art. 2033 c.c, ha confermato in plurimi passaggi e obiter dicta, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche, di avviare il recupero delle somme eventualmente indebitamente corrisposte senza distinguere fra le diverse tipologie di versamento, tutte unificate dalla medesima ratio di buon andamento economico-finanziario e di parità di trattamento…”, osservando come “…tale circostanza preclude l’accoglimento della censura secondo cui l’azione di recupero qui contestata non sarebbe doverosa…”.
Ed invero, al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali e assistenziali, prevedono, nell’ordinamento italiano, l’irripetibilità dell’attribuzione erogata, la Corte costituzionale ha ricordato che opera, viceversa, la disciplina generale dell’indebito oggettivo, di cui all’art. 2033 c.c., secondo la quale «chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato» e «ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».
Sicché, “…per le pubbliche amministrazioni, va qui soggiunto, la restituzione delle somme indebite erogate al dipendente costituisce operazione doverosa, oggetto, dunque, di attività vincolata: la giurisprudenza amministrativa ha da tempo affermato la natura doverosa della ripetizione (ad esempio, Cons. St., sez. III, 9 giugno 2014, n. 2903), atteso che la percezione di emolumenti non dovuti impone all’amministrazione l’esercizio del diritto-dovere di ripetere le relative somme in applicazione dell’art. 2033 c.c. anche nei rapporti di lavoro non privatizzati (Cons. St., sez. IV, 17 agosto 2023, n. 7799)…”.
Il Consiglio di Stato ha peraltro chiarito sul punto che “…l’azione di recupero è dovuta a prescindere dalla buona fede del dipendente “accipiens”…” e che “…il solo temperamento al principio dell’ordinaria ripetibilità dell’indebito è rappresentato dalla regola per cui le modalità di recupero devono essere non eccessivamente onerose (in relazione alle condizioni di vita del debitore) e tali da consentire la duratura percezione di una retribuzione che assicuri un’esistenza libera e dignitosa...”.
In caso di indebita erogazione di denaro pubblico, infatti, l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono d’ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l’amministrazione è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato o all’interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa (Cons. St., sez. III, 21 gennaio 2015, n. 201).
2) Quanto al secondo motivo, ha chiarito come soltanto in materia penale opera il divieto assoluto, ai sensi dell’art. 25, comma secondo della Costituzione, di retroattività delle norme incriminatrici sfavorevoli.
Nel caso di specie, viene invero in rilievo “…un caso di retroattività “impropria” in quanto la nuova normativa non va ad incidere sulla parte del rapporto contrattuale che si è svolta ma solo sul rapporto che continua a svolgersi nel periodo successivo alla sua entrata in vigore…”.
Tale forma di retroattività risulta da quanto previsto dallo stesso comma 459 che impone alle amministrazioni di adeguare i trattamenti giuridici ed economici a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della legge e pertanto ben ha fatto l’amministrazione ad agire come ha agito.
Il medesimo Consiglio di Stato ha sottolineato inoltre che, anche a volere prescindere da tale riferimento, è la stessa struttura della previsione normativa e l’incidenza su rapporti di durata a condurre alla suddetta qualificazione giuridica, trattandosi “…di una forma di retroattività che, da un lato, lascia fermo il rapporto giuridico passato e, dall’altro, ha modificato la normativa sui cui ha inciso dal momento della sua entrata in vigore in modo conforme al principio di ragionevolezza, in quanto sussisteva la “causa giuridica” costituita dalla necessità di eliminare l’assegno personale per parificare la posizione degli appartenenti alla medesima amministrazione…”.
3) Infine, quanto al terzo motivo di appello, ha ricordato come “…la Corte EDU nella propria giurisprudenza ha individuato quali elementi costitutivi dell’affidamento legittimo: l’erogazione di una prestazione a seguito di una domanda presentata dal beneficiario che agisca in buona fede o su spontanea iniziativa delle autorità; la provenienza dell’attribuzione da parte di un ente pubblico, sulla base di una decisione adottata all’esito di un procedimento, fondato su una disposizione di legge, regolamentare o contrattuale, la cui applicazione sia percepita dal beneficiario come fonte della prestazione, individuabile anche nel suo importo; la mancanza di una attribuzione manifestamente priva di titolo o basata su semplici errori materiali; un’erogazione effettuata in relazione a una attività lavorativa ordinaria e non a una prestazione isolata o occasionale, per un periodo sufficientemente lungo da far nascere la ragionevole convinzione circa il carattere stabile e definitivo della medesima; la mancata previsione di una clausola di riserva di ripetizione…”.
Tuttavia, diversamente da quanto sostenuto in atti da parte appellante, l’identificazione di una situazione di legitimate expectation non importa, nondimeno, per ciò solo l’intangibilità della prestazione percepita dal privato.
Invero, proprio la Corte costituzionale ha chiarito che “…la Corte EDU riconosce l’interesse generale sotteso all’azione di ripetizione dell’indebito…”.
Le censure della Corte EDU si appuntano, invece, sulla proporzionalità dell’interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell’affidamento incolpevole.
Orbene, nel compiere tale valutazione “…la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda…”.
In particolare, fra le circostanze che influiscono sul carattere sproporzionato dell’interferenza, si rinvengono “…le specifiche modalità di restituzione imposte al titolare dell’affidamento e, più in generale, rilevano l’omessa o l’inadeguata considerazione della fragilità economico-sociale o di salute dell’obbligato nell’esercizio della pretesa restitutoria e, infine, ha una sicura incidenza la mancata previsione di una responsabilità in capo all’ente cui sia addebitabile l’errore…”.
In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell’art. 1 Prot. addiz. CEDU volta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all’affidamento legittimo ingenerato dall’erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva.
Ebbene, alla stregua di tali coordinate interpretative, nel caso di specie è emerso che non si era affatto realizzata siffatta sproporzione, tenuto conto della modalità di recupero rateizzata, con trattenute mensili entro il limite del quinto stipendiale (avverso le quali nessun rilievo è stato mosso), e delle condizioni economico patrimoniali dell’interessato (presenza di un apprezzabile patrimonio mobiliare e immobiliare quali fabbricati, terreni e investimenti all’estero).
Né, per altro verso, sono stati rappresentati interessi superiori della persona e diritti inviolabili che rischiassero di essere nella specie compromessi.
Per tali ragioni, il Consiglio di Stato è dunque pervenuto ad escludere, anche per quanto attiene all’invocato parametro convenzionale, la dedotta illegittimità dell’azione recuperatoria intrapresa dall’Ateneo.