La vera natura dell’accordo quadro: non si può prescindere da una progettazione dettagliata

L’accordo quadro non è una procedura di affidamento, bensì uno strumento negoziale. La differenza è tutt’altro che sottile.

Le procedure di affidamento sono finalizzate necessariamente all’individuazione dell’unico operatore economico considerato il migliore tra quelli scelti o selezionati, chiamato quindi a sottoscrivere il contratto di appalto.

Nel d.lgs 36/2023, l’accordo quadro non sta nella Parte IV – delle procedure di scelta del contraente, ma è è compreso nella Parte II – degli istituti e delle clausole comuni, all’articolo 59.

Ciò che distingue l’accordo quadro dalle procedure di affidamento è quanto segue:

1. l’accordo quadro per sua natura può essere concluso con più operatori economici;
2. la sottoscrizione dell’accordo quadro tra stazione appaltante ed operatore economico non costituisce in capo a quest’ultimo il diritto di realizzare tutte le prestazioni contrattuali previste e per l’importo dedotto nell’accordo;
   infatti, nel caso di accordo concluso con più operatori economici:
   1. l’effettiva realizzazione delle attività viene demandata ad una successiva riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro, se l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture (articolo 59, comma 4, lettera b), del codice);
   2. oppure, l’affidamento delle attività ad uno dei contraenti avviene con decisione motivata della stazione appaltante, secondo i termini e le condizioni dell’accordo quadro, senza riaprire il confronto competitivo, quando l’accordo quadro contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture, nonché le condizioni oggettive, stabilite nei documenti di gara dell’accordo quadro, per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo effettuerà la prestazione (articolo 59, comma 4, lettera a) del codice);
   3. ancora, l’assegnazione delle attività può avvenire in modalità mista tra le prime due (articolo 59, comma 4, lettera c), del codice);
3. in ogni caso, l’accordo quadro indica il valore stimato dell’intera operazione contrattuale, che costituisce il tetto massimo della spesa complessiva prevista, per tutta la durata dell’accordo.

In linea generale, l’accordo quadro è rivolto a più operatori economici. E’ una restrizione del mercato, operata in base ad una gara pubblica volta a selezionare quali operatori sottoscriveranno l’accordo, alla quale seguirà una modalità di scelta dell’operatore chiamato ad eseguire le prestazioni a seguito di confronto competitivo oppure di scelta discrezionale.

Il confronto competitivo si riapre sostanzialmente quando vi sono margini di ulteriore negoziazione, altrimenti la PA decide di volta in volta quale operatore compulsare-

E’ qualcosa di molto simile al “contratto aperto”: questo, però, è frutto di un vero e proprio affidamento, non è uno strumento negoziale.

Certo, l’accordo quadro può anche chiudersi con un solo operatore economico. In questo caso, il comma 3 dell’articolo 59 del codice è chiaro: gli appalti attuativi dell’accordo sono aggiudicati (sarebbe stato meglio specificare “affidati”)  entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso. La stazione appaltante può consultare per iscritto l’operatore economico chiedendogli di completare la sua offerta, se necessario. Tale necessità si ravvisa nell’ipotesi di accordo quadro originariamente pensato per più operatori, ma concluso con uno solo. Nella previsione iniziale di accordo per più operatori, qualche elemento potrebbe non essere stato dettagliato in vista delle successive procedure competitive; se c’è un solo operatore, non vi saranno procedure competitive, sicchè occorre completare tutti gli aspetti dell’accordo in funzione dei successivi affidamenti.

Ora, come dimostra l’ormai lunga querelle tra Anac e Città metropolitana di Napoli (atto del Presidente n. 870/2023), le PA non hanno ancora ben compreso la natura e la funzione dell’accordo quadro.

Spessissimo, lo considerano come uno strumento di affidamento, che dà quindi diritto all’operatore economico di svolgere le attività, con l’ulteriore diritto accessorio di precisare l’entità concreta delle prestazioni.

Una sorta di vecchio “appalto concorso”, nell’ambito del quale la PA effettua una progettazione di massima, se non sommaria, affidando all’operatore economico il compito della precisazione progettuale, ai fini dell’esecuzione.

Le cose non stanno così. L’accordo quadro va attivato in base ad una progettazione completa in ogni sua parte e a patto che siano stabilite tutte le condizioni dell’affidamento, per prime quelle concernenti le modalità con cui dovranno svolgersi le prestazioni o le opere che saranno aggiudicate.

L’accordo quadro, infatti, può lasciare indefinite le sole quantità che saranno effettivamente richieste dalla stazione appaltante. E, come spiegato dall’Anac (deliberazione del Consiglio 23/5/2018 n. 483) ciò, in particolare, vale quando l’accordo quadro sia stato sottoscritto con un unico aggiudicatari. La possibilità che l’accordo non  non contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture riguarda. infatti, solo all’accordo sottoscritto con più operatori economici, tra i quali, infatti, è necessario riaprire il confronto competitivo.

In ogni caso, ha precisato l’Anac “anche in quest’ultima ipotesi sono solo alcuni termini della prestazione a poter essere definiti nella fase successiva in cui è aggiudicato il singolo contratto”. Non può, per esempio, mancare la descrizione delle opere e, in ultima analisi, la progettazione completa.

L’accordo quadro, quindi, non ha nulla a che vedere nè col vecchio appalto concorso, nè con l’appalto integrato: la PA deve attivarlo solo in base ad un progetto completo e definito in ogni sua parte, poichè tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto.

Per sua natura, l’accordo quadro si presta certamente a prestazioni ripetitive o basate su capitolati con elenchi standard di lavorazioni, lavorazioni, beni e servizi: vale, ad esempio, per le manutenzioni.

Ma, la PA deve però indicare con precisione non solo materiali, beni, attività lavorative, nelle loro quantità generali: deve anche specificare di che attività manutentiva si tratta. Parlare, ad esempio, di manutenzione delle finestre delle scuole è troppo generico: occorre specificare quali scuole, dove si trovano e quali tipologie di finestre (dimensioni, serrature, stato di consistenza), in modo da definire bene l’oggetto del contratto attuativo, pur riferendosi alle lavorazioni indicate nel capitolato. Ciò esattamente allo scopo di individuare con precisione comunque le modalità operative, demandate alla fase successiva alla sottoscrizione dell’accordo, per non trasformarlo in uno strumento di comodo per chiamare operatori economici a discrezione e per giunta senza nemmeno una specifica progettazione alla base.