L’atto unilaterale sostitutivo del mancato accordo contrattuale ricomprende anche le progressioni orizzontali

L’atto unilaterale sostitutivo del mancato accordo non incontra alcuna limitazione alle materie che può contenere. Dunque, può riguardare senza alcun dubbio anche la disciplina delle progressioni orizzontali, comprendente risorse da destinare e criteri da adottare, visto che sono questi i contenuti essenziali della regolazione contrattuale delle progressioni orizzontali.

Parte della dottrina (A. Bianco, “Aree, piccoli enti, esclusioni: tutte le regole sulle quote

La promozione non può riguardare più del 50% dei dipendenti di ogni area” in Il Sole 24 ore del 9.12.2024) avanza l’ipotesi che le progressioni orizzontali non possano essere ricomprese nel rimedio drastico dell’atto unilaterale.

Ciò deriverebbe dalla circostanza che nel caso della disciplina delle progressioni orizzontali non vi potrebbero essere gli elementi necessari perchè le decisioni connesse siano adottate direttamente dalle amministrazioni in assenza di un accordo. Per altro, il comma 3-ter dell’articolo 40 del Dlgs 165/2001 richiede di evidenziare il «pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa» come supporto per l’adozione dell’atto. Si osserva che la progressione orizzontale di per sè non incide direttamente su tale funzionalità.

In contrario, si deve partire proprio dall’osservazione che la disciplina dell’atto unilaterale trova la propria fonte nella legge e non nella contrattazione collettiva.

L’articolo 8, comma 6, del Ccnl 16.11.2022, è vero, si occupa dell’atto unilaterale, prevedendo che “Qualora non si raggiunga l’accordo sulle materie di cui all’art. 7 (Contrattazione collettiva integrativa soggetti e materie), comma 4, lettere a), b), c), d), e) f), g), h), i), j), u), v), w), ab), ac), ae) e af) il protrarsi delle trattative determini un oggettivo pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di comportamento di cui all’art. 9 (Clausole di raffreddamento), l’ente interessato può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo”.

Ma, tale previsione contrattuale ha un valore esclusivamente ricognitivo delle materie ricadenti nell’esercizio dell’atto unilaterale, identificate in quelle per le quali esiste non solo l’obbligo a contrattare, ma anche quello a stipulare, cioè a concludere l’accordo.

La fonte effettiva dell’eventuale adozione dell’atto unilaterale sta, però, nell’articolo 40, comma 3-ter, del d.lgs 165/2001: “Nel caso in cui non si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede fra le parti, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste dall’articolo 40-bis. I contratti collettivi nazionali possono individuare un termine minimo di durata delle sessioni negoziali in sede decentrata, decorso il quale l’amministrazione interessata può in ogni caso provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo […]”.

E’ facile notare che la legge consente l’adozione dell’atto unilaterale sulle “materie del mancato accordo”, senza porre nessuna esclusione o eccezione.

Siccome le progressioni orizzontali sono materia di accordo, per altro soggetta ad obbligo a contrattare, esse possono certamente essere previste dall’atto unilaterale.

Del resto, il già citato articolo 8, comma 6, del Ccnl 16.11.2022, riferisce l’esercizio dell’atto unilaterale alle materie di contrattazioni ivi indicate, le quali contemplano, tra le altre:

• la lettera a) dell’articolo 7, comma 4: “ i criteri di ripartizione, espressi in termini percentuali o in valori assoluti, delle risorse disponibili per la contrattazione integrativa di cui all’art. 80, comma 1 del presente CCNL tra le diverse modalità di utilizzo”; dunque, l’atto unilaterale può determinare direttamente la destinazione delle risorse, tra le quali anche quelle per la progressione orizzontale;
• la lettera c) dell’articolo 7, comma 4: “definizione delle procedure per le progressioni economiche nei limiti di quanto previsto all’art. 14 (Progressione economica all’interno delle aree) lettere a), b), d), e), f) e g)”; essendo questa materia espressamente ricompresa tra quelle oggetto dell’eventuale atto unilaterale, non vi può essere appiglio giuridico alcuno per sostenere che tale atto non abbia la possibilità di estendersi alle progressioni orizzontali.

Dunque, si trae dalla legge e dalla ricognizione normativa operata dal Ccnl la piena possibilità per l’atto unilaterale di regolare anche le progressioni orizzontali.

E’ certamente vero che alla base dell’adozione di tale atto occorra una motivazione connessa al pregiudizio dell’azione amministrativa. Ma:

1. il pregiudizio non deriva specificamente dalla singola materia sulla quale non si giunge all’accordo, bensì dalle conseguenze connesse alle tensioni contrattuali, come scioperi, frizioni e conflittualità varie; altrettanto rilevanti possono essere conseguenze di natura finanziaria e contabile, come la complessità nella gestione delle allocazioni del fondo, che aumentano a dismisura proprio nel caso delle progressioni orizzontali se non si riescono a svolgere nell’anno di rifermento, a causa dello slittamento della sottoscrizione dell’accordo all’anno successivo;
2. l’articolo 40, comma 3-bis, comunque, rimette il pregiudizio alla causa del “protrarsi delle trattative”, non alle singole materie della contrattazione;
3. in ogni caso, lo scopo dell’atto unilaterale è regolare solo provvisoriamente le materie che ne sono oggetto, nelle more della definitiva sottoscrizione dell’accordo, che deve continuare ad essere perseguita, in modo che si pervenga “in tempi celeri alla conclusione dell’accordo”: è evidente che l’atto unilaterale costituisca un’ultima ratio ed un potere di “pressione” della parte datoriale, come rimedio alle disfunzioni amministrative e conflittuali connesse a stalli dovuti ad atteggiamenti ostruzionistici.