La questione se il finanziamento specifico per le progressioni verticali extra ordinem consentite fino al 2025 dal Ccnl 16.11.2023 permetta di andare oltre il limite del 50% del totale delle assunzioni programmate non rientra nella materia della finanza pubblica. Di conseguenza, le Sezioni regionali della Corte dei conti non possono considerare ammissibili quesiti relativi al tema.
Sembra, anzi è, incredibile, ma è così che la Sezione regionale di controllo per la Sicilia, col parere 20.4.2023, n. 131, si sbarazza del quesito postole dalla città metropolitana di Palermo, decidendo di non intervenire su un tema molto scottante.
Questa la chiosa del parere: “nel caso in esame, laddove la richiesta di parere riguarda l’istituto delle “progressioni verticali” del personale, disciplinato dalle disposizioni contrattuali richiamate dall’Ente stesso (art. 13 commi 6, 7 e 8 del CCNL – Comparto Funzioni Locali 2019-2021), si rimanderebbe a questa Sezione di pronunciarsi su una questione già oggetto di orientamenti interpretativi resi dall’ARAN, uno dei quali riportato espressamente nella stessa nota della Città metropolitana di Palermo.
Il Collegio richiama quanto già espresso in recenti pronunce di questa stessa Sezione, laddove, nell’evidenziare che l’art. 46 del d.lgs. n. 165/2001 assegna all’A.R.A.N., nella qualità di legale rappresentante delle pubbliche amministrazioni, compiti di assistenza delle amministrazioni pubbliche “ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi” a livello nazionale (come ricordato anche dalla giurisprudenza contabile della Sezione delle Autonomie, del. n. 5/SEZAUT/2019/QMIG), si è argomentato circa l’esistenza di competenze specifiche da parte di tale organo sulla materia in esame, affermando l’impossibilità di stimolare l’espressione di un parere sugli orientamenti espressi dall’A.R.A.N. (deliberazione n. 132/2020/PAR; deliberazione n. 38/2020/PAR).
Per quanto esposto, il quesito proposto esula dalla materia della contabilità pubblica, come chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte sopra richiamata.
Ora, che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non abbiano la competenza ad intervenire sugli istituti contrattuali è pacifico. Non appartiene alla giurisdizione contabile dirimere questioni di merito concernenti gli istituti contrattuali.
Nel caso di specie, tuttavia, l’atteggiamento neghittoso della Sezione Sicilia appare incomprensibile, perché il tema posto è esattamente rientrante nella materia della finanza pubblica, senza dubbio alcuno.
Basti leggere l’istanza presentata dalla città metropolitana: “Se la Città Metropolitana di Palermo, nell’ambito della predisposizione del proprio fabbisogno di personale 2023/2025, in caso di previsione di progressioni verticali ai sensi dell’art. 13 commi 6,7 e 8 del CCNL 2019/2021 del Comparto Funzioni Locali sia tenuta all’obbligo di rispettare almeno il limite del 50%delle assunzioni previste dall’esterno rispetto al personale complessivo di personale da assumere ovvero se tali progressioni verticali siano da considerarsi in deroga al suddetto limite; se la norma contrattuale che prevede di destinare lo 0,55 del monte salari 2018 al finanziamento integrale delle suddette progressioni verticali sia da considerarsi una norma avente riflessi esclusivamente finanziari senza introdurre alcuna deroga al limite del 50% previsto dall’art. 52, comma 1 bis del d. lgs. n. 165/2001 per le assunzioni dall’esterno”.
Sembra proprio che la questione connessa alle progressioni verticali regolate dal Ccnl non risvegli l’interesse della Corte dei conti. Le Sezioni Riunite non hanno nemmeno affrontato la questione, nella propria verifica sui contenuti del Ccnl. La Sezione Sicilia ritiene che la fattispecie esuli dalla materia della finanza pubblica.
Strano. Il parere CFL 209 dell’Aran (come anche tutte le tesi dottrinali favorevoli all’incostituzionale teoria della possibilità di superare il limite del 50% del totale delle assunzioni) si fonda proprio su elementi totalmente di natura finanziaria: “L’art. 13, comma 8 del CCNL prevede, infatti, che le risorse in questione siano integralmente destinate alle progressioni verticali speciali poste in essere nella fase di prima applicazione dei nuovi ordinamenti (dal 1° aprile 2023 al 31 dicembre 2025).
Sulla base delle richiamate discipline, gli enti hanno dunque la possibilità di stanziare risorse contrattuali aggiuntive per le procedure speciali di progressione verticale effettuate ai sensi dell’art 13, commi 6, 7 e 8 del CCNL 16 novembre 2022 e dell’art. 52, comma 1-bis penultimo periodo del d. lgs. n. 165/2001, in una misura massima dello 0,55% del m.s. 2018 ed in coerenza con i fabbisogni di personale. Se decidono in tal senso, tutte le risorse stanziate sono destinate a progressioni verticali speciali della fase transitoria. È il caso di precisare che tali risorse possono essere previste in forza di una disposizione di contratto collettivo nazionale e, quindi, indipendentemente dalle condizioni che rendono possibile lo stanziamento di risorse destinate ad assunzioni, in base alle previsioni di legge che regolano le assunzioni nelle amministrazioni del comparto”.
L’unica argomentazione proposta dai sostenitori della violazione del tetto del 50% del totale delle assunzioni è esclusivamente di carattere finanziario e si basa su un sillogismo: poiché il Ccnl mette a disposizione delle progressioni verticali lo 0,55% del monte salari del 2018, l’utilizzo di dette risorse consente di effettuare tutte le progressioni verticali così finanziabili, che si aggiungono, quindi, alle assunzioni dall’esterno e/o alle progressioni verticali coperte, invece, dalle ordinarie facoltà assunzionali.
Parrebbe evidente a chiunque che così intesa la norma permetterebbe nel triennio 2023-2025 di incrementare in maniera significativa la spesa complessiva del comparto, destinandola a progressioni verticali.
Così interpretata, la questione assume chiarissimi risvolti finanziari, sui quali si sarebbe dovuta soffermare certamente la Corte dei conti in sede di certificazione del Ccnl, ma quanto meno la Sezione Sicilia.
Si ammetta, comunque, che il tema delle progressioni verticali disciplinate dal Ccnl non rientri nelle materie soggette alla cognizione delle Sezioni regionali di controllo, perché la materia non riguarda la finanza pubblica.
Ma, come visto sopra, sono essenzialmente argomentazioni connesse al finanziamento e, dunque, alla finanza pubblica, quelle utilizzate per ammettere la violazione del tetto del 50% alle progressioni verticali, altrimenti sicuramente inammissibile e inaccettabile.
La tesi, che pur viene da parte di alcuni osservatori, avanzata secondo la quale l’articolo 52, comma 1-bis, penultimo periodo, disporrebbe una “deroga implicita” al tetto o un’autorizzazione, sempre implicita, alla contrattazione nazionale collettiva a disciplinare le progressioni verticali non regge.
Una deroga a disposizioni normative non può essere mai implicita. La deroga, infatti, consente di applicare in modo diverso una certa regola (che non viene abolita) per un caso specifico; poiché si tratta, dunque, di applicare una norma con modi e termini diversi dall’ordinario, deve essere un’altra norma a disporre la deroga e a descrivere compiutamente la particolare fattispecie e le modalità di attivazione della deroga. Che, quindi, non può mai essere implicita.
In secondo luogo, l’articolo 52, comma 1-bis, penultimo comma, del d.lgs 165/2001, non attribuisce, né esplicitamente, né implicitamente, ai Ccnl alcuna competenza a disciplinare, nemmeno in una fase transitoria, la progressione verticale: “In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno”. La disposizione non menziona in alcun modo le progressioni verticali, né contiene nessun rinvio normativo che rimetta al Ccnl la possibilità di disciplinarle.
L’assenza di qualsiasi deroga implicita (che sarebbe comunque illegittima) al tetto del 50% o di un’autorizzazione alla contrattazione collettiva di regolare le progressioni verticali, non consente ai fautori della tesi della violazione del tetto di utilizzare argomentazioni di merito connesse all’ordinamento, anche perchè si dovrebbe riuscire a dimostrare che un Ccnl possa violare una disposizione normativa, quella del limite delle progressioni verticali entro il 50% delle assunzioni programmate, che è legificazione di un orientamento consolidatissimo della Corte costituzionale. Una lettura costituzionalmente orientata dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001 non consente in alcun modo di teorizzare un legittimo superamento del limite del 50%.
La Sezione Scilia afferma che la questione non appartiene nemmeno alla finanza pubblica. Sembra proprio che, allora, manchi anche l’unico, flebilissimo appiglio per affermare che il Ccnl abbia legittimamente potuto intaccare il tetto del 50%: la circostanza che il finanziamento disposto dal contratto possa esclusivamente riferirsi alle progressioni verticali.
Se non è questione di finanza pubblica, allora il finanziamento non può essere base per aggirare una disposizione normativa, quella del quarto periodo dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001 (Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti) che attua direttamente la Costituzione secondo le interpretazioni della Consulta.