Non è modificabile in sede di accertamento di equivalenza il CCNL applicato, che costituisce un elemento essenziale dell’offerta e quindi, la sua modifica determina la modifica dell’offerta medesima.
Lo ha precisato il TAR Puglia, Lecce sez. I, sentenza 3 novembre 2025, n.1449.
Il caso esaminato
La questione trattata ha avuto riguardo l’affidamento di un appalto afferente i servizi di raccolta rifiuti.
Un operatore economico contestava l’esito della procedura, affermando che l’aggiudicataria, nel corso del procedimento di accertamento di equivalenza del CCNL, avrebbe modificato il medesimo, indicando di applicare quello previsto dalla legge di gara e non quello (differente) che aveva dichiarato in sede di offerta; ciò avrebbe comportato, come ulteriore conseguenza, una modifica del costo della manodopera.
Le indicazioni del Collegio
I giudici hanno sottolineato che l’individuazione del contratto collettivo attiene ad un elemento essenziale dell’offerta, trattandosi di indicazione necessaria in base al disposto degli artt. 11 e 41 del d.lgs. 36/2023 ed idonea, altresì, ad incidere sul contenuto dell’offerta stessa, in quanto “è del tutto evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità)” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 2605 del 28 marzo 2025).
La modifica del contratto collettivo applicato, pertanto, non può essere ritenuta neutrale rispetto al divieto di modifica dell’offerta, dovendosene, invece, valutare l’impatto complessivo su quanto originariamente prospettato all’amministrazione al momento della partecipazione alla gara.
Inoltre, l’aggiudicataria, nel caso di specie, non si era limitata a dare atto dell’applicazione di un diverso contratto collettivo rispetto a quello originariamente selezionato, ma l’illegittima modificazione dell’offerta derivava anche dalle dichiarazioni rese con riferimento alla quantificazione dei costi della manodopera, avendo la ricorrente, nel corso del procedimento di verifica di equivalenza, indicato detti costi in misura sensibilmente inferiore rispetto a quanto proposto in sede di gara.
Conclusioni
I giudici hanno conclusivamente affermato, con specifico riferimento alla quantificazione dei costi della manodopera, che è consolidato l’orientamento della giurisprudenza secondo cui: “la modifica dei costi della manodopera – introdotta nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia – comporta un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, che non è suscettivo di essere immutato nell’importo, al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l’incisione degli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti…”.
E’ stato ancora evidenziato che il divieto di modifica del costo della manodopera in sede di verifica dell’anomalia è posto a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti (Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; Cons. Stato, sez. V, 26 febbraio 2022, n. 1637; sez. V, n. 6462 e n. 1449 del 2020; sez. V, 16 marzo 2016, n. 1049).
Sono, al più, ammissibili variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate dalle altre componenti del quadro economico
E’ ammissibile una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo che sia conseguenza di sopravvenienze di fatto o di diritto o di errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica.
La riallocazione delle voci deve avere poi un fondamento economico, atteso che, diversamente, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di consentire un’elusiva modificazione a posteriori dell’offerta, snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia, che è, per l’appunto, quella di un apprezzamento globale dell’attendibilità.