Nelle gare svolte per la conclusione di un accordo quadro vengono in evidenza due importi che possono anche non coincidere:
a) uno riguarda la base d’asta della gara;
b) l’altro riguarda il valore massimo relativo all’accordo quadro.
Solo il primo assume rilevanza ai fini della valutazione dell’offerta economica e della conseguente esclusione del concorrente dalla procedura.
Lo ha stabilito il TAR Lazio, Roma sez. III, nella sentenza n. 8633 del 22 maggio 2023.
Il caso esaminato
Nel caso esaminato una stazione appaltante aveva bandito una procedura di gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per la conclusione di un accordo quadro per la fornitura di dispositivi di protezione individuale.
Trattandosi dell’affidamento di un accordo quadro, il bando prevedeva quanto segue: “Con riferimento all’importo massimo dell’accordo quadro si precisa che l’aggiudicatario non avrà nulla a che pretendere ad alcun titolo a fronte delle prestazioni non richieste e conseguentemente non rese in sede di esecuzione dell’accordo quadro, nel caso in cui al momento della scadenza di questo ultimo, non sia stato consumato l’importo massimo dello stesso e qualsiasi sia l’ammontare delle prestazioni sino al momento richieste”.
La stazione appaltante aveva anche evidenziato che il valore totale a base d’asta era stato determinato ai soli fini dell’attribuzione del punteggio economico e, pertanto, non era da considerarsi indicativo dell’incidenza economica delle singole prestazioni/forniture rispetto al valore complessivo dell’appalto.
In estrema sintesi, la società ricorrente con il primo motivo di ricorso contestava l’omessa esclusione dalla gara dell’aggiudicataria per il fatto di aver presentato un’offerta economica superando la “base d’asta”.
Invece, la stazione appaltante resistente eccepiva l’infondatezza del motivo di ricorso in quanto il valore complessivo dell’accordo quadro costituiva solo un plafond di spesa per l’acquisto dei prodotti oggetto di fornitura, ossia l’autovincolo fissato dalla stazione appaltante all’esborso economico da sostenere in sede di esecuzione dell’accordo quadro, il cui superamento non avrebbe costituito causa di esclusione dalla procedura di gara in parola.
Le peculiarità dell’accordo quadro
I giudici hanno rammentato che in base all’art. 3, comma 1, lett. iii), del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 l’accordo quadro è definito come “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda il prezzo e, se del caso, le quantità previste”.
La giurisprudenza amministrativa ha, in proposito, affermato che l’accordo quadro “costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste […] in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare[…]” (si veda Cons. Stato, sez. V, sent. n. 5785 del 6 agosto 2021).
Infatti, l’accordo quadro costituisce un contratto normativo, dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori e la cui efficacia consiste nel vincolare, alla disciplina fissata con l’accordo quadro, la successiva manifestazione di volontà delle parti contraenti nella stipula dei c.d. contratti esecutivi.
Partendo dalla definizione normativa di accordo quadro e dagli essenziali rilievi giurisprudenziali testé richiamati in ordine alla natura e alla funzione di tale tipologia di contratto pubblico, può porsi in rilievo che l’operatore che si aggiudica la gara per l’affidamento di un accordo quadro non acquisisce il diritto di rendere il servizio o di erogare la fornitura richiesta dalla stazione appaltante nella misura della quantità e/o dell’importo massimo indicati nella lex specialis.
L’operatore aggiudicatario, invero, diviene la controparte contrattuale della stazione appaltante in relazione ai singoli e specifici contratti esecutivi dell’accordo quadro, il cui numero non è predeterminabile a priori e che sono destinati ad essere stipulati, di volta in volta, a seconda delle esigenze e del fabbisogno che l’ente aggiudicatore intende soddisfare durante l’arco temporale di validità dell’accordo quadro, fermo restando il rispetto degli autovincoli relativi all’importo e/o alla quantità massima originariamente fissati dalla lex specialis.
Per quel che concerne, invece, l’aspetto relativo al valore stimato dell’accordo quadro, l’art. 5, par. 1, della direttiva 2014/24/UE, rubricato “Metodi di calcolo del valore stimato degli appalti”, stabilisce che “Il calcolo del valore stimato di un appalto è basato sull’importo totale pagabile, al netto dell’IVA, valutato dall’amministrazione aggiudicatrice, compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni e rinnovi eventuali dei contratti come esplicitamente stabilito nei documenti di gara”.
Con specifico riguardo agli accordi quadro, l’art. 5, par. 5, della direttiva 2014/24/UE prevede che “il valore da prendere in considerazione è il valore massimo stimato al netto dell’IVA del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata dell’accordo quadro […]”.
La funzione svolta dal valore stimato di un appalto è quella di consentire la valutazione dell’eventuale superamento della soglia comunitaria, che rileva, sul piano interno, ai fini dell’applicazione delle disposizioni che disciplinano le modalità di affidamento dei contratti pubblici. Infatti, l’art. 35, comma 6, c.c.p. in proposito stabilisce che “La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non può essere fatta con l’intenzione di escluderlo dall’ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato allo scopo di evitare l’applicazione delle norme del presente codice tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.
La decisione dei giudici
Il Collegio, sulla scorta delle precedenti considerazioni, ha ritenuto infondato il motivo di ricorso.
Nel caso di specie, infatti, con la stipula dell’accordo quadro per cui è causa la stazione appaltante si era solo vincolata ad acquistare una fornitura di calzature per la sicurezza fino al raggiungimento dell’importo massimo di spesa puntualmente indicato nella legge di gara. Di conseguenza, ciò che rilevava rispetto alla previsione dell’importo massimo che la società ricorrente intendeva quale importo a base di gara, era solo il fatto che il raggiungimento di tale plafond di spesa – che peraltro, come chiarito dalla giurisprudenza innanzi citata, la stazione appaltante neppure era obbligata a spendere completamente – determinava l’esaurirsi degli effetti dell’accordo quadro, fermo restando l’esercizio, da parte della stazione appaltante, dell’opzione nei termini previsti dalla lex specialis ed entro il limite totale del valore stimato dell’accordo quadro.
In conclusione la censura della Società ricorrente non poteva essere condivisa perché si fondava sull’erronea confusione tra importo a base di gara e importo massimo dell’accordo quadro.
Dalla vicenda di cui si è occupata la sentenza commentata dal Biancardi traspare un altro ricorrente equivoco, consistente nella definizione dei prezzi contrattuali, particolarmente rilevante proprio per gli accordi quadro o gli appalti di servizi e forniture consistenti della realizzazione di più attività o forniture, di qualità e prezzi diversi.
In questi casi, a meno che l’appalto non sia stato progettato in modo da definire nel dettaglio tempi, modi e quantità, ma allora non si giustificherebbe l’accordo quadro, l’importo massimo spendibile non può che essere una stima, avente rilievo esclusivamente per la scelta del sistema di gara rispetto alle soglie comunitarie, privo, invece, di qualsiasi valore di obbligazione ai fini del rapporto intercorrente tra le parti.
Ciò non solo perchè, da un lato, l’accordo quadro è semplicemente un preliminare di accordo col quale la PA si vincola a chiedere a uno o più appaltatori alcune prestazioni alle condizioni prefissate, e dall’altro un programma di servizi o di beni indica solo le prestazioni senza poter fissarne le quantità. Ma, soprattutto, nè l’importo massimo, nè la base di gara possono costituire la controprestazione da dedurre in contratto, cioè, nel caso della PA, il prezzo.
Il prezzo contrattuale, quello da indicare nel contratto e quello sul quale operare i ribassi, in assenza di un progetto esecutivo che dettagli le quantità, non può essere quello “chiavi in mano” complessivo; il prezzo contrattuale, invece, è l’insieme dei prezzi unitari delle singole prestazioni, sicchè, poi, il valore complessivo dei contratti esecutivi dell’accordo quadro o del complesso di servizi e forniture si ricava moltiplicando i singoli prezzi contrattuali per le quantità di volta in volta ordinate.
Il che risolve anche qualsiasi problema di complessi calcoli dell’incidenza delle prestazioni rispetto alle altre e semplifica enormemente la gestione, ma anche la gara, nella quale i ribassi vanno disposti non sulla base, bensì sui singoli prezzi delle specifiche prestazioni.
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