Programmazione dei fabbisogni: Piao o Dup? Competenza della giunta o del consiglio? L’illusione della semplificazione

Nel Paese nel quale il risultato delle norme sedicenti di semplificazione è l’esatto opposto, cioè la complicazione estrema, il problema dell’esatta collocazione del programma dei fabbisogni di personale, se nel Piao o nel Dup, abbinata anche alla corretta individuazione delle competenze, se giunta o consiglio, è paradigmatico.

Gli estensori della normativa relativa al Piao, presi dalla convinzione di riuscire davvero a semplificare – smentita dai fatti, come si vedrà di seguito – e dall’entusiasmo della presunta innovazione, non hanno tenuto nella necessaria considerazione la necessità di armonizzare e coordinare tale normativa con l’ordinamento degli enti locali. Come risultato finale, non si capisce esattamente quale organo e con quale tipologia di atto debba approvare la programmazione.

Anzi, nella realtà quel che si è capito che, esattamente all’opposto della semplificazione professata, il programma dei fabbisogni del personale dovrà avere due collocazioni e duplicazioni: una nel Dup, l’altra nel Piao.

Prima, però, di addentrarsi sul tema delle modalità di approvazione del piano dei fabbisogni, occorre sciogliere un nodo fondamentale. Qual è l’organo competente ad approvare il Dup, documento unico di programmazione? Il consiglio o la giunta?

Se si trattasse della giunta, si tratterebbe di lana caprina: infatti, la sostanziale identità dell’organo che approva entrambi gli atti renderebbe la duplicazione del programma in entrambi quegli atti (Dup e Piao) una mera forma e formalità, certo ridondante e non conforme alla semplificazione, ma comunque gestibile. Se, invece, la competenza fosse del consiglio, la complicazione scaturente dalla normativa del Piao sarebbe di portata ben superiore.

Nell’articolo “Caos sulla programmazione del personale”, pubblicato su NT+ del 12.12.2022, Arturo Bianco aderisce alla tesi secondo la quale sia la programmazione dei fabbisogni, sia il Dup sono competenza della giunta. L’Autore afferma, infatti, che “La programmazione del fabbisogno del personale nasce con la legge 449/1997 e viene poi recepita nel Dlgs 165/2001. Essa nasce, al pari della dotazione organica, come un’attribuzione della giunta”; ed aggiunge: il piano delle assunzioni è un allegato al Dup di cui il consiglio deve essere semplicemente informato. Togliere alla giunta questa competenza significa alterare l’equilibrio delle competenze: il che richiede un’inequivoca volontà legislativa”.

Sul tema della competenza all’adozione del programma dei fabbisogni, la sentenza del Consiglio di stato, Sezione V, 02/03/2010, n. 1208 si pone sulla stessa lunghezza d’onda e ritiene appartenga alla giunta: “La sezione osserva che la Giunta comunale è competente ad emanare tutti gli atti di che non siano riservati dalla legge al Consiglio comunale e che non ricadano nelle competenze del Sindaco. Trattasi di competenza di carattere generale e residuale, mentre invece quella del Consiglio comunale è limitata agli atti espressamente e tassativamente elencati dall’articolo 42, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000. In tale elenco non compare l’atto di programmazione triennale del fabbisogno di personale, né si può ritenere che possa rientrare nelle competenze riguardanti “programmi triennali ed elenco annuale di lavori pubblici”. Tale espressione, che compare nell’elenco di cui all’articolo 42, comma 2, dell’indicato decreto legislativo n 267 del 2000, si riferisce in evidenza al solo programma triennale dei lavori pubblici e non a tutti i programmi triennali. Pertanto sussiste pienamente la competenza residuale della Giunta e quindi il motivo si rivela infondato”.

Tale sentenza è certo argomentazione valida per fondare la competenza della giunta, ma, tuttavia, a meglio vedere, pur fornendo solide basi di legittimazione delle delibere di giunta, essa appare da rigettare, perché erronea.

Infatti, la programmazione è attività di esclusiva competenza del consiglio, considerando la valenza strategica e la durata superiore alla singola di annualità, orizzonte ordinario delle funzioni della giunta, che non adotta programmi, bensì piani attuativi dei programmi.

Il Consiglio di stato ha fornito, per altro, una lettura parziale e dunque erronea dell’articolo 42 del d.lgs 267/2000. La norma di riferimento è il comma 2, lettera b), del citato articolo 42 e ne riportiamo integralmente il contenuto che individua le competenze del consiglio a proposito della programmazione: “programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”.

Come si nota, la disposizione considera in modo separato la competenza generale all’adozione di “programmi” da quella specifica all’approvazione dei programmi triennali ed elenco annuale dei lavori pubblici. La lettera b) esordisce indicando una competenza assolutamente ampia e generale del consiglio, volta ad approvare tutti i programmi; poi, prosegue specificando alcuni programmi tipici.

Pertanto, una lettura maggiormente attenta dell’articolo 42, comma 2, lettera b), del d.lgs 267/2000 non può che condurre alle conclusioni opposte: poiché l’articolo 6 del d.lgs 165/2001 regola proprio il programma triennale dei fabbisogni di personale, esso, in quanto “programma” rientra necessariamente nella competenza del consiglio e non in quella della giunta.

Non osta certo a questa conclusione quanto prevede l’articolo 91, comma 1, del Tuel, ai sensi del quale “Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale”. Gli organi “di vertice” sono indicati sempre come tre, sindaco, consiglio e giunta, ma a ben vedere sono due “più uno”. Gli organi di vero vertice sono quelli legittimati dall’elezione diretta del corpo elettorale, sindaco e consiglio; la giunta è organo a legittimazione derivata, scaturente dalla nomina del sindaco. Infatti, gli atti strategici dell’ente passano tutti attraverso le deliberazioni dell’organo collegiale rappresentativo, il consiglio, mentre il sindaco esercita l’indirizzo politico ed adotta gli atti specificamente rimessi alla sua competenza dalla legge. La giunta esercita competenze residuali, tra le quali non possono rientrare quelle di programmazione generale, poiché esse spettano, come visto prima al consiglio.

Se già prima della piena applicazione del nuovo ordinamento contabile disposto col d.lgs 118/2011 i dubbi sulla competenza ad adottare la programmazione dei fabbisogni potevano apparire fondati, ma da risolvere riconoscendo la competenza consiliare, a maggior ragione ciò vale nell’attuale regime normativo.

La programmazione dei fabbisogni del personale costituisce parte integrante e necessaria del Dup e, segnatamente, nella Sezione Operativa, come indicato dall’allegato 4.1 al medesimo d.lgs 118/2011.

Allora, il terreno di confronto deve spostarsi propriamente verso la corretta attribuzione della competenza ad adottare il Dup.

Come visto, il Biano ritiene che il consiglio debba nella sostanza limitarsi a prendere visione dei fabbisogni, quale allegato al Dup.

Le cose non stanno così: il programma dei fabbisogni non è un allegato al Dup, ma ne costituisce, invece, un contenuto essenziale, nella Sezione Operativa, come visto sopra. Chi approva il Dup, quindi, approva necessariamente anche la programmazione dei fabbisogni del personale.

Su La gazzetta degli enti locali del 15.10.2012, l’articolo “Dup: non necessita di un’approvazione del consiglio” sostiene che il consiglio non approvi il Dup, ma dovrebbe limitarsi a non ben chiare “mozioni”: “È noto che l’elenco delle competenze descritte dall’articolo 42 è “relativamente” tassativo: il consiglio comunale può, cioè, occuparsi solo delle materie ivi specificate o approvare altri atti espressamente attribuiti alla sua competenza da altre norme di dettaglio. Questo, per una ragione semplicissima: l’articolo 48 attribuisce alla giunta la competenza “residuale”, su tutte le materie di natura politico amministrativa e non gestionale, non di pertinenza del sindaco o del consiglio. Allora, la conclusione non può che essere una: le “deliberazioni” del consiglio riguardanti il Dup non riguardano la sua approvazione. Essa è pertinenza esclusiva della giunta, che è chiamata, poi, a sottoporre il documento, approvato ed a quel punto efficace, al consiglio, non perché esso a sua volta l’approvi o modifichi, ma perché si limiti ad esprimersi con deliberazioni, con valutazioni di merito: ad esempio, una relazione della maggioranza ed una della minoranza, riguardanti i contenuti. Qualcosa di molto simile a quanto i consigli sono chiamati a deliberare in sede di presentazione del programma politico amministrativo del sindaco, del quale, oltre tutto, il Dup appare essere uno sviluppo ed approfondimento tecnico”.

Anche queste conclusioni non sono condivisibili. E’ vero: l’articolo 42, comma 2, lettera b), del Tuel non menziona – si tratta di un chiaro errore di coordinamento del Legislatore, che quando ha disciplinato il Dup non si è ricordato di intervenire sull’articolo 42 – il Dup. Ma, menziona, come visto sopra, in generale tutti gli atti di programmazione. Il Dup è l’atto fondamentale della programmazione: immaginare che sia di competenza della giunta è semplicemente infondato, oltre che erroneo. Sarebbe come stabilire che le scelte strategiche di legislatura fossero compiute non dall’organo depositario per eccellenza delle strategie, in quanto espressione piena della rappresentanza democratica, cioè il consiglio, bensì da un organo di attuazione degli indirizzi, cioè la giunta.

La tesi che competente ad approvare il Dup sia la giunta, mentre il consiglio “sta a guardare” è radicalmente da rigettare. In effetti, Arconet, con la Faq n. 10, ritiene – condivisibilmente – che la competenza sia del consiglio: “Con riferimento al procedimento di approvazione del DUP e della relativa nota di aggiornamento, dal vigente quadro normativo risulta:

1) che il DUP è presentato dalla Giunta entro il 31 luglio “per le conseguenti deliberazioni. Pertanto il Consiglio riceve, esamina, discute il DUP presentato a luglio e delibera. La deliberazione del Consiglio concernente il DUP può tradursi:

  • in una approvazione, nel caso in cui il documento di programmazione rappresenta gli indirizzi strategici e operativi del Consiglio;
  • in una richiesta di integrazioni e modifiche del documento stesso, che costituiscono un atto di indirizzo politico del Consiglio nei confronti della Giunta, ai fini della predisposizione della successiva nota di aggiornamento.

La deliberazione del DUP presentato a luglio costituisce una fase necessaria del ciclo della programmazione dell’ente;

2) l’assenza di un termine per la deliberazione concernente il DUP , al fine di lasciare agli enti autonomia nell’esercizio della funzione di programmazione e di indirizzo politico, fermo restando che il Consiglio deve assumere “le conseguenti deliberazioni”. Il termine del 15 novembre per l’aggiornamento del DUP comporta la necessità, per il Consiglio di deliberare il DUP in tempi utili per la presentazione dell’eventuale nota di aggiornamento. La deliberazione consiliare concernente il DUP non è un adempimento facoltativo, anche se non è prevista alcuna sanzione;

3) considerato che la deliberazione del Consiglio concernente il DUP presentato a luglio ha, o un contenuto di indirizzo programmatico, o costituisce una formale approvazione, che è necessario il parere dell’organo di revisione sulla delibera di giunta a supporto della proposta di deliberazione del Consiglio, reso secondo le modalità previste dal regolamento dell’ente;

4) che la nota di aggiornamento al DUP, è eventuale, in quanto può non essere presentata se sono verificare entrambe le seguenti condizioni:

  • il DUP è già stato approvato in quanto rappresentativo degli indirizzi strategici e operativi del Consiglio;
  • non sono intervenuti eventi da rendere necessario l’aggiornamento del DUP già approvato;

5) che, se presentato, lo schema di nota di aggiornamento al DUP si configura come lo schema del DUP definitivo . Pertanto è predisposto secondo i principi previsti dall’allegato n. 4/1 al DLgs 118/2011;

6) che lo schema di nota di aggiornamento al DUP e lo schema di bilancio di previsione sono presentati contestualmente entro il 15 novembre, unitamente alla relazione dell’organo di revisione , secondo le modalità previste dal regolamento dell’ente;

7) che la nota di aggiornamento, se presentata, è oggetto di approvazione da parte del Consiglio. In quanto presentati contestualmente, la nota di aggiornamento al DUP e il bilancio di previsione possono essere approvati contestualmente, o nell’ordine indicato.

8) che la disciplina concernente la presentazione del DUP si applica anche agli enti in gestione commissariale.

9) che in caso di rinvio del termine di presentazione del DUP, la specifica disciplina concernente i documenti di programmazione integrati nel DUP deve essere rispettata”.

E’ da evidenziare che folta giurisprudenza, quando chiamata sui temi dell’approvazione di atti di programmazione facenti parte delle sezioni strategica od operativa del Dup, non fa mai nemmeno una piega nel constatare che il Dup sia approvato dal consiglio (per tutte, Tar Piemonte, Sezione II, 56/2022.

D’altra parte, la programmazione dei fabbisogni consiste, sostanzialmente, nel determinare quali risorse finanzino il personale, per verificare come si traducano nella dotazione organica di fatto e se residuino spazi assunzionali ulteriori: la connessione, quindi, col bilancio di previsione, competenza consiliare, è talmente stretta da non lasciar dubbi sulla necessaria coincidenza tra programmazione dei fabbisogni e programmazione generale del consiglio.

Infine, la lettura degli articoli 170 e 174 del d.lgs 267/2000 lascia comprendere che il Dup è un provvedimento a formazione successiva, tipico delle fattispecie complesse. La giunta ha il compito di predisporlo e presentarlo al consiglio. Quindi, la giunta compie il tipico atto di iniziativa necessario dei procedimenti complessi, elaborando la proposta dei contenuti del provvedimento, fermo restando che il consiglio, chiamato in causa dall’atto di iniziativa della giunta (proposta) è il titolare esclusivo della competenza ad adottarlo.

Da questo punto di vista, considerando che, allora, l’approvazione del Dup è certamente competenza del consiglio, si nota il vizio di legittimità, anche costituzionale, del DM 132/2002, laddove nell’articolo 11, comma 1, dispone “Negli enti locali il piano è approvato dalla giunta”. Tale norma contrasta in un colpo solo:

  1. con l’articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione, che pone una riserva di legge nella determinazione delle competenze degli organi degli enti locali; un decreto ministeriale non può, dunque, intervenire sulla materia;
  2. con gli articoli 170 e 174 del d.lgs 267/2000;
  3. con l’allegato 4.1 al d.lgs 118/2011.

In effetti, se la giunta approva il Piao e poiché una specifica sotto sezione del Piao è riferita alla programmazione dei fabbisogni, allora il consiglio verrebbe depauperato, da una norma di rango secondario e non in linea con la Costituzione, dell’esplicazione di una propria competenza, visto che la programmazione è necessario contenuto del Dup.

Risolto, allora, il problema della ripartizione delle competenze ad adottare il programma dei fabbisogni del personale ed il Dup, occorre reperire una conclusione che possa lasciare in piedi – in attesa di auspicabili interventi di aggiustamento del Legislatore – la normativa vigente, conciliandola nell’ambito di una visione costituzionalmente orientata.

L’inevitabile conciliazione ci fa concludere per la duplicazione della programmazione dei fabbisogni.

Essa va fissata una prima volta nel Dup da presentare al consiglio il 31 luglio di ciascun anno. Poi, va affinata entro il 15 novembre, con la nota di aggiornamento al Dup, che viene approvato definitivamente in uno col bilancio di previsione. Contestualmente, la giunta – proponente del Dup – inserisce nel Piao i medesimi contenuti proposti al consiglio. Una volta che il consiglio deliberi definitivamente il bilancio di previsione ed il Dup, la giunta può consolidare il contenuto della specifica sotto sezione del Piao.

Attenzione, però: tutto questo non tiene conto dell’ulteriore complicazione dovuta al Ccnl 16.11.2022, che all’articolo 5, comma 3, lettere c) e p), riguardanti rispettivamente l’individuazione dei profili professionali e gli andamenti occupazionali, cioè specifici oggetti della programmazione dei fabbisogni, impone la relazione sindacale del confronto.

Confronto che, come noto, dura circa una quarantina di giorni tra presentazione dei documenti, richiesta di indizione e sua gestione.

Ma, a questo punto, si pone una domanda: quando dovrebbero essere compulsati i sindacati per il confronto? Prima dell’approvazione del bilancio e del Dup? O prima dell’approvazione del Piao, che deve però, nella sottosezione apposita, risultare conforme al Dup?

A rigor di logica, i sindacati dovrebbero essere consultati prima dell’approvazione del bilancio e del Dup, poiché è con tali atti che si consolida la programmazione del personale.

Tuttavia, anche dovessero essere chiamati al confronto dopo, per analizzare il Piao, non dovrebbero insorgere problemi. Infatti, laddove l’amministrazione dovesse accogliere le osservazioni dei sindacati e decidere di modificare il programma dei fabbisogni, dovrebbe comunque tornare in consiglio, per modificare il Dup (e forse il bilancio) e tornare poi ad approvare il Piao in giunta. Certo, l’ideale sarebbe avviare il confronto prima dell’approvazione del bilancio.

Certo è che le parti contraenti del Ccnl 16.11.2022 non hanno considerato che inserire la questione dei profili e dell’andamento occupazionale (in particolare quest’ultimo) tra le materie di confronto avrebbe avuto un impatto operativo ed organizzativo notevole sugli atti di programmazione, che sarebbe stato molto meglio evitare. A conferma che il subentro del Piao, comunque, tutto è tranne che un elemento di semplificazione.

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