Progressioni verticali, l’Aran chiarisce: quelle speciali oltre il 50%. Ma le evidenze di un’erronea interpretazione sono molte

Col parere CFL 209 in merito alle progressioni verticali “speciali” l’Aran:

1. sostiene che esse possono andare oltre il limite del 50% del totale delle assunzioni, imposto dall’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001;
2. afferma che ciò sarebbe ammesso dall’intento di valorizzare i dipendenti interni, desumibile dall’articolo 1, comma 612, della legge 234/2021 e dal penultimo periodo del citato articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001;
3. rileva che la novella al citato comma 1-bis, operata dall’articolo 3 del d.l. 80/2021, abbia dato mandato alla contrattazione nazionale collettiva di riqualificare i dipendenti interni, anche prescindendo dal titolo di studio;
4. conclude che questi “mandati” legislativi sono stati tradotti in norma contrattuale, dalle previsioni dell’articolo 13, commi 6 e 8, del Ccnl 16.11.2022: il comma 6 ammette una procedura di verticalizzazione fedele al mandato anche perché limitata nel tempo (fino al 31.12.2025); il comma 8 riserva allo scopo lo 0,55% del monte salari 2018, sicchè il tetto del 50% si applica solo alle progressioni “ordinarie”, cioè quelle effettuabili a regime in applicazione sempre dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001.

Le indicazioni dell’Aran non persuadono e non colgono nel segno, per molteplici ragioni:

1. non spiegano perché la valorizzazione dei dipendenti interni necessiti di una progressione verticale “speciale”, quando esiste una progressione verticale ordinaria, il cui fine non può essere se non, comunque, quello di valorizzare i dipendenti interni;
2. non spiegano come mai mentre la verticalizzazione ordinaria consideri necessario il possesso del titolo di studio per l’accesso dall’esterno, quella contrattuale invece ne prescinda;
3. affermano che la novella al penultimo periodo dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001, indichino ai Ccnl di intervenire sulla riqualificazione connessa ai nuovi ordinamenti, e ciò è corretto, ma:
   a) tuttavia, tale penultimo comma affida la riqualificazione alle tabelle di corrispondenza;
   b) non prevede in nessuna sua parte che essa riqualificazione possa derivare da una procedura di progressione verticale;
4. non evidenziano che la “valorizzazione dei dipendenti” se effettuata mediante le tabelle di corrispondenza, come dispone la norma, riguarda tutti, ma proprio tutti i dipendenti coinvolti nella riqualificazione derivante dal nuovo ordinamento, mentre una progressione verticale, ancorchè oltre il tetto del 50%, rischia comunque di lasciare qualcuno fuori, pur avendo le medesime condizione di altri; e, se così non fosse, se cioè le somme messe a disposizione dalla legge 234/2021 (lo 0,55% del monte salari 2018) fossero sufficienti a far passare tutti, ma proprio tutti i dipendenti da valorizzare (in primis quelli inquadrati nei profili ad esaurimento della sezione istruzione ed educazione), le indicazioni Aran non evidenziano che la progressione verticale non sarebbe per nulla una selezione, ma un vestito ad una riqualificazione automatica comunque garantita a tutti;
5. non spiegano quale sarebbe la ragione per la quale una mera questione contabile, il finanziamento delle progressioni, possa considerarsi come fonte del superamento del divieto di attivare progressioni verticali in numero superiore al 50% del totale delle assunzioni programmate, confondendo il piano contabile con quello giuridico. D’altra parte, se a fondamento delle progressioni verticali, ordinarie o straordinarie che siano, vi fossero ragioni finanziarie, allora sarebbe da ammettere che tutte e sempre possano andare oltre il tetto massimo normativamente imposto in applicazione delle sentenze della Corte costituzionale, visto che ogni progressione verticale costa una dozzina di volte meno di qualsiasi assunzione ex novo;
6. non forniscono il modo di reperire quale sarebbe la fonte normativa che avrebbe autorizzato il contratto a violare il limite del 50% rispetto al totale delle assunzioni programmate, posto che un’espressa attribuzione di tale potere al Ccnl non esiste né nel d.l. 80/2021, né nella legge 234/2021;
7. nell’affermare che le progressioni verticali oltre il tetto del 50% sarebbero giustificabili principalmente per la valorizzazione dei dipendenti, non tengono conto della giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale procedure di selezione dei dipendenti che limitino l’accesso tramite concorso possono considerarsi ammissibili solo se rispondano a superiori interessi generali; in particolare, la sentenza della Corte costituzionale 195/2010, tra molte altre, evidenzia che procedure diverse dal concorso pubblico esclude che “ragioni giustificative della deroga al concorso pubblico possano essere ricollegate ad un particolare interesse degli stessi dipendenti beneficiari della deroga”;
8. non chiariscono come il Ccnl possa legittimamente aver disciplinato la materia delle progressioni verticali, visto esse che costituiscono una novazione del rapporto di lavoro e, dunque, sono una procedura finalizzata all’assunzione di impieghi pubblici (Cassazione Sezioni Unite 26 maggio 2004, n. 10183; Consiglio di Stato, Commissione speciale P.I., parere 09.11.2005 n. 3556) e visto che:
   1. ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del d.lgs 165/2001, le norme del medesimo d.lgs 165/2001 “costituiscono disposizioni a carattere imperativo”;
   2. ai contratti non è consentito violare le disposizioni di legge a carattere imperativo ai sensi degli articoli 1339 e 1419, comma 2, del codice civile, per effetto dei quali le clausole che vìolino le leggi sono nulle e sostituite automaticamente dalle norme violate;
   3. l’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001, elenca tra le materie che alla contrattazione nazionale collettiva è fatto divieto di disciplinare quelle elencate dall’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 421/1992, che al numero 4 annovera proprio “i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro”;
9. non spiegano, visto che le sentenze della Corte costituzionale ammettono procedure di reclutamento che limitino l’accesso tramite concorsi, solo per un interesse pubblico particolare e speciale, quale sarebbe l’interesse pubblico di una procedura di progressioni verticali speciali, finalizzata a consentire la promozione verso qualifiche superiori di personale privo del titolo di studio che sarebbe invece necessario se si assumesse tramite concorso e come simile intento si concili con l’interesse pubblico alla selezione delle migliori competenze;
10. non chiariscono come la lettura proposta possa non dare luogo ad una chiara diseguaglianza. Vi sarebbero, infatti, gruppi di dipendenti che parteciperanno a progressioni verticali “straordinarie”, non limitate entro il tetto del 50% e sostanzialmente aperte alla promozione proprio di tutti i partecipanti finchè finanziate dalle risorse dello 0,55% del monte salari 2018 (alle quali, per altro, il comma 8 dell’articolo 13 consente di aggiungere anche le risorse delle facoltà assunzionali, sottraendole ai concorsi), con una competizione piuttosto incongrua tra dipendenti privi del titolo di studio necessario per l’accesso dall’esterno e personale in possesso del titolo di studio; e, dall’altro lato, gruppi di dipendenti che possono partecipare a progressioni verticali contenute entro il tetto del 50% del totale dei fabbisogni e necessariamente sulla base del possesso del titolo di studio per l’accesso dall’esterno;
11. entrano nel merito dell’interpretazione non del Ccnl, bensì della legge affermandone la derogabilità da parte del Ccnl, esercitando una funzione non propria, visto che l’articolo 46, comma 1, del d.lgs 165/2001 attribuisce all’Aran il compito di esercitare “a livello nazionale, in base agli indirizzi ricevuti ai sensi degli articoli 41 e 47, ogni attività relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi e alla assistenza delle pubbliche amministrazioni ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi”, non di interpretare le leggi;
12. forniscono, nel complesso, una lettura del Ccnl non costituzionalmente orientata ed ellittica rispetto al complesso delle norme citate, nell’esercizio di un potere non proprio e comunque attraverso uno strumento, l’orientamento applicativo, che per stessa indicazione dell’Aran (RAL 275) non ha alcuna forza vincolante: “Che valore hanno le risposte fornite dall’ARAN ai quesiti formulati dalle Amministrazioni?
    Le risposte che la nostra Agenzia fornisce in relazione ai quesiti formulati dagli enti, devono essere ricondotte nell’ambito della “attività di assistenza delle pubbliche amministrazioni per la uniforme applicazione dei contratti collettivi”, espressamente prevista dall’art. 46, comma 1, del D. Lgs. n. 165/2001.
    Le stesse risposte, pertanto, assumono il contenuto di un orientamento di parte datoriale, e quindi non hanno carattere vincolante e non rivestono neanche la caratteristica della “interpretazione autentica” per la quale, invece, è prescritto uno specifico procedimento negoziale.
    Gli enti, quindi, hanno piena disponibilità sulla valutazione delle singole questioni, e sulla indicazione delle soluzioni coerenti con le clausole contrattuali nel rispetto dei principi fondamentali di correttezza e buona fede”.

Le indicazioni dell’Aran sul piano strettamente giuridico aggiungono più confusione che altro, prestandosi ad attuazioni a vistoso rischio di una serie di violazioni che aprono ad ulteriori rischi di contenzioso, connessi in particolare al personale che potrà sentirsi investito di un diritto alla progressione e che risulterà comunque pretermesso all’esito delle progressioni verticali straordinarie. Un contenzioso, per altro, nell’ambito del quale le molte evidenze delle incongruenze normative difficilmente non verranno in evidenza e rispetto alle quali indicazioni dell’Aran non avranno modo di fare troppo argine; basti allo scopo ricordare il giudice del lavoro di Arezzo, sentenza 3.6.20202, n. 95: “nessuna rilevanza a contrario può acquisire – ai fini del decidere – l’interpretazione propugnata nei due pareri resi rispettivamente dall’ARAN e dall’ANCI. Occorre, a tal proposito, rilevare che siffatte analisi ricostruttive – seppur utili sotto il profilo ricognitivo – si risolvono in mere asserzioni di parte, essendo le figure soggettive che le hanno rese enti esponenziali della parte datoriale”.

Resta un ultimo punto da considerare. Le riforme ai concorsi di questi ultimi due anni partono dall’osservazione e dall’assunto che nella PA il quale l’età dei dipendenti in servizio è troppo avanzata e le competenze da loro possedute troppo basse. Tanto è vero che ogni giorni salgono gli allarmi sull’effettiva capacità di conseguire gli obiettivi del PNNR, che pure sono stati alla base delle riforme del reclutamento.

Bisognerebbe, allora, comprendere perchè mai il legislatore, mentre attiva strumenti per accelerare un reclutamento efficace e di qualità per attrarre giovani e nuove competenze, contemporaneamente consentirebbe di coprire i fabbisogni, addirittura andando oltre alla metà, non con assunzioni di nuovo personale più giovane e competenze più specifiche ed elevate, bensì promuovendo personale, già in servizio per altro incentivando la verticalizzazione di personale privo del titolo di studio che sarebbe necessario per accedere alla qualifica per concorso. Allora: o non è vera l’affermazione che nel pubblico impiego non vi sono competenze adeguate e che, al contrario, ve ne sono talmente tante da permettere di riservare agli interni oltre metà delle assunzioni programmate; oppure, le stime sui fabbisogni e sui metodi per rinforzare numeri e competenze nella PA, alla base delle riforme del reclutamento pubblico, sono fuori mira, tanto da consentire ad un Ccnl di andare in senso totalmente opposto alle logiche della riforma.