Ogni volta che si afferma che per rendere efficienti le amministrazioni pubbliche occorre utilizzare metodi e metriche in uso nelle aziende private, si ha la sensazione che manchino le basi di un sereno confronto che consenta di capire quali siano le strategie necessarie per migliorare (dove c’è da migliorare) il sistema pubblico; ciò in special modo quando certe considerazioni provengono da fonti che per loro natura dovrebbero essere in grado di comprendere e valutare le condizioni di contesto e proporre soluzioni normative e organizzative, in linea con le finalità delle amministrazioni pubbliche.
Fermo restando che un’osmosi completa tra pubblico e privato è solo un vagheggiare delle idee perché non potrà mai esserci così come non è presente nei sistemi che spesso, in modo inappropriato, vengono presi come esempio di tale presunta osmosi, è difficile affrontare questo tema con chi prescinde dalle condizioni normative e dalle finalità che possono, invece, aiutare a chiarire le differenze di contesti, di finalità e di meccanismi di governo.
Pubblico e privato: luoghi comuni che resistono
Le logiche che governano i due sistemi sono completamente diverse: il privato è governato dal mercato, mentre il settore pubblico è governato dal meccanismo del consenso e dell’efficacia delle politiche pubbliche, che sono alla base del sistema democratico, e sono diverse le finalità (il profitto per i proprietari del capitale in un caso, l’utilità sociale delle politiche pubbliche nell’altro).
Nel settore pubblico occorre dare conto dell’utilizzo delle risorse alla comunità amministrata, nel settore privato il “proprietario” con i suoi soldi fa quel che vuole. Nel settore pubblico vi sono regole e vincoli che sono posti a tutela dell’interesse pubblico e generale, che non sono minimamente ipotizzabili nel settore privato.
Stefano Rodotà lo scrisse nel volume “Il terribile diritto”: “la democrazia si ferma sulla soglia delle aziende private”, e questo è l’elemento che rende impossibile pensare ad una privatizzazione piena della pubblica amministrazione.
David Graeber scrive nel suo libro “Burocrazia” quanto segue: “qualche tempo fa mi è capitato di passare diverse ore al telefono con la Bank of America per cercare di capire come accedere dall’estero ai dati del mio conto. Ho parlato con quattro persone diverse, ho chiamato due numeri inesistenti, ho ascoltato tre lunghe spiegazioni di regole complicate e apparentemente arbitrarie e per due volte non sono riuscito a modificare il mio vecchio indirizzo e il mio vecchio numero telefonico, che risultavano su diversi sistemi informatici. Insomma, il classico girotondo burocratico”.
Penso che ognuno di noi avrà da raccontare esperienze di difficoltà di interlocuzione con aziende private, governate, almeno teoricamente, secondo i principi di efficienza e di efficacia, pieni di attenzione verso la soddisfazione dei clienti; e spesso siamo costretti a ritornare sui nostri passi, delusi proprio dall’assenza di attenzione verso i clienti, insoddisfatti per la loro inefficienza e per la scarsa efficacia dei servizi per la clientela.
A quanti è capitato di contestare una fatturazione errata da parte di un fornitore di servizi telefonici e vivere sulla propria pelle la difficoltà di interlocuzione con il servizio clienti il quale, spesso, non è in grado di fornire alcun supporto se non ripetere una “cantilena” che non tiene conto delle obiezioni del “cliente”.
Melania Mazzucato nel suo libro “Lo stato innovatore” ci spiega come solo grazie agli imponenti investimenti pubblici si sono poste le basi delle significative innovazioni che nel ventesimo secolo hanno accompagnato la nostra vita e sulle cui basi si sono sviluppate importanti multinazionali che hanno potuto “sfruttare” le ricerche finanziate dal settore pubblico (la rete internet, per esempio).
Vorrei sintetizzarla così, burocrazia non è sinonimo di pubblico; è un fenomeno più complesso e pervasivo che riguarda tutti i contesti della nostra vita quotidiana e non può essere legata alla mera azione del dipendente pubblico. David Graeber la chiama l’”utopia delle regole”, quelle per cui le “burocrazie sono forme utopiche di organizzazione: fanno richieste che secondo loro sono ragionevoli, fissando standard impossibili, e poi danno colpa ai singoli perché non riescono a rispettarli”. Per cui ad un istituto di credito non puoi chiedere di accettare una interlocuzione con documenti firmati digitalmente e trasmessi con posta elettronica certificata, mentre nelle interlocuzioni con le pubbliche amministrazioni è ormai diventato il modo ordinario di interloquire.
I luoghi comuni sono resistenti al superamento, specialmente quando confondono competenze, responsabilità e disfunzioni organizzative (e anche normative) con un generalizzato pregiudizio nei confronti del dipendente pubblico, non di rado qualificato, con superficialità e generalizzazione, come “fannullone”.
Una generalizzazione che, tuttavia, si scontra con la realtà, come quella che abbiamo vissuto nei mesi della pandemia, in cui sono stati proprio i dipendenti pubblici in prima linea (si pensi si dipendenti del comparto sanitario); e allora il lessico comune trasforma in eroi coloro che assolvono il proprio dovere con “disciplina e onore”, esattamente come facevano prima e, come prima, sono accompagnati, in questo difficile percorso, anche da colleghi che sanno bene come utilizzare, in modo distorto e strumentale, gli istituti offerti dall’ordinamento per tutelare particolari condizioni personali mediante il riconoscimento di specifici diritti e tutele.
È poi vero, realtà di tutti i giorni, che vi sono dipendenti pubblici che incontri negli uffici e che sono perennemente senza pratiche cui attendere o che utilizzano impropriamente gli strumenti posti a tutela di specifiche condizioni personali o, ancora, che si fanno timbrare il cartellino dal collega compiacente; ed è anche vero che queste situazioni espongono le amministrazioni ad un impatto reputazionale negativo, che forgia i luoghi comuni spregiativi e fa eco ad una diffusa tendenza a generalizzare e categorizzare i dipendenti pubblici in una accezione solo ed esclusivamente negativa.
Sgombrato il campo circa la presunta comparabilità dei due sistemi possiamo senz’altro dire che l’inefficienza alberga nel settore pubblico così come nel settore privato, e la scarsa attenzione all’utente possiamo trovarla sia nel settore pubblico che nel settore privato.
Il tema della mobilità
Su questa necessità di far convergere il sistema pubblico verso il sistema privato, albergano considerazioni che, per la fonte da cui provengono, sorprendono clamorosamente per la superficialità delle considerazioni e perché, alla minima obiezione di carattere tecnico e basata su dati normativi, si viene incredibilmente accusati di non volere il cambiamento, come se i cambiamenti non debbano rientrare nel perimetro della legalità e della Costituzione.
In un recente articolo, pubblicato sul sito lavoce.info, viene messo in relazione il cosiddetto mito del posto fisso con la mobilità tra amministrazioni pubbliche che ne costituirebbe l’antidoto.
L’articolo parte dal confronto tra l’anzianità di servizio dei dipendenti pubblici italiani rispetto ad altri paesi europei e rispetto al settore privato. Da questa constatazione viene poi evidenziata, come una delle possibili cause, la scarsa mobilità intersettoriale (tra pubblico e privato) e intra-settoriale (tra pubbliche amministrazioni).
A questo punto sorprende la leva suggerita; avvicinare il lavoro pubblico e il lavoro privato utilizzando la leva della mobilità che dovrebbe essere uno strumento per favorire lo sviluppo delle carriere, che, a “differenza della partecipazione ai concorsi”, in sostanza porterebbe una sorta di “migliore riallocazione dei lavoratori” e per questa via “raggiungere importanti guadagni di efficienza”.
Nessun dubbio viene sollevato in relazione al fatto che i dati possano essere influenzati da lunghi anni di politiche restrittive sul fronte delle assunzioni.
Sfugge totalmente la ragione per la quale la leva suggerita, quella della mobilità, rappresenti uno stratagemma che avvicinerebbe il lavoro pubblico al lavoro alle dipendenze di aziende private. I percorsi di mobilità volontaria, presenti nel sistema pubblico, sono completamente assenti nel sistema delle aziende private laddove le persone interessate a cambiare lavoro non “transitano”, liberamente, da un azienda ad una altra, facendo in questo modo carriera, bensì partecipano ai processi di reclutamento delle aziende presso le quali intendono lavorare, per migliorare la propria posizione professionale e la propria remunerazione, e, per questo, se reclutate, si dimettono dall’azienda di provenienza.
Esattamente quanto può, già oggi, avvenire in una amministrazione pubblica, laddove se un dipendente di un ente locale è interessato a migliorare la propria posizione lavorativa partecipa ad un concorso (che è la modalità di reclutamento utilizzabile nel settore pubblico), lo vince e si dimette dall’amministrazione di provenienza oppure partecipa ad una procedura concorsuale per un’area superiore nella stessa amministrazione di appartenenza.
La mobilità volontaria come è, invece, disciplinata nel settore pubblico non trova alcun riscontro nel settore privato e se vogliamo è una peculiarità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
In questo caso, la possibilità di transitare ad una altra amministrazione pubblica deve essere valutata alla luce delle esigenze organizzative dell’amministrazione di appartenenza. Se così non fosse si genererebbe una ulteriore asimmetria (altro che convergenza dei due sistemi!) per cui la mobilità sarebbe libera nel settore pubblico mentre non lo è nel settore privato.
Già oggi la mobilità nel settore pubblico è sostanzialmente liberalizzata laddove l’art. 30 del D.Lgs. 165/2001 non la condiziona al previo assenso dell’amministrazione di appartenenza salvo che si tratti di “posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall’amministrazione cedente” o di “personale assunto da meno di tre anni” o qualora la mobilità determini “una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente” o quando riguardi il personale delle aziende e degli enti del servizio sanitario nazionale e degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a 100.
D’altra parte, se ipotizziamo “concorsi integrati tra diverse amministrazioni, vincendo i quali il personale si vincolerebbe a lavorare nei diversi ambienti proposti” non si comprende in che misura le amministrazioni che esprimono un certo fabbisogno di personale, sulla base delle strategie definite con i propri strumenti di programmazione, possano dare una risposta stabile e certa a tali fabbisogni e come si intende rispondere alle esigenze di enti di piccole dimensioni, meno attrattivi e non ancora aboliti, per i quali le carenze di profili professionali rappresentano un problema e la mobilità liberalizzata genererebbe più problemi di quelli che intenderebbe affrontare.
Se si immaginano percorsi rivolti ai nuovi assunti, “affinché possano sperimentare alternativamente diversi settori (prima di specializzarsi) o lo stesso settore in diversi enti (per rafforzare la specializzazione)”, allora il tema non è la mobilità o la carriera, bensì come preparare le persone ad assumere i ruoli e le posizioni per i quali sono state assunte, rispondendo in questo modo ai fabbisogni espressi dalle amministrazioni.
Altrimenti è inutile prevedere un piano dei fabbisogni di personale, inquadrato negli scenari strategici del cosiddetto “Valore pubblico”, se poi, con la mobilità, consentiamo qualsiasi passaggio da una amministrazione ad un’altra, lasciando scoperte proprio quelle posizioni carenti.
Infine, associare la carriera con la mobilità tra amministrazioni pubbliche, senza tenere conto che le posizioni lavorative vanno coperte normalmente mediante concorso, che la mobilità è oggi attualmente possibile solo per profili professionali analoghi e che anche ai fini di carriera occorre selezionare i migliori, senza indicare quali modifiche normative, anche di natura costituzionale, devono essere introdotte, significa indicare soluzioni come se fossero immediatamente praticabili.
Al momento non si conosce un sistema migliore dei concorsi pubblici, a meno che non si vogliano introdurre le procedure comparative previste per la carriera universitaria, che magari funzionano bene, ma lasciano fuori dalle opportunità molti di coloro che lo meriterebbero perché in quel contesto occorre essere parte di una “scuola” o nei casi peggiori ad una “famiglia”; e in questo caso gli antidoti ancora non sono stati trovati.