Responsabilità erariale e il caso degli incarichi di lavoro autonomo. La riforma non salva da violazioni plateali

La sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Lombardia 10.11.2025, n. 167 appare paradigmatica per comprendere l’ordine qualitativo delle violazioni di legge nell’ambito del mondo delle PA e degli enti locali in particolare, come anche lo sviluppo che si prefigura a seguito della riforma della legge 1/2026.

La questione riguarda un caso ricorrente in misura molto più ampia di poche sentenze della Corte dei conti: l’affidamento di incarichi di lavoro autonomo in violazione di una pluralità di norme.

In particolare, il caso ha riguardato un comune di piccole dimensioni che si è avvalso della sciagurata previsione dell’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, attribuendo al sindaco la funzione di responsabile dei servizi finanziari.

Norma più scellerata di questa non potrebbe esservi. Non tanto perchè dispone la deroga al principio di separazione tra le competenze degli organi di governo, limitate alla programmazione e controllo, rispetto a quelle degli organi gestionali, consentendo ai primi di svolgere la funzione gestionale nei comuni fino a 5.000 abitanti. In linea teorica, negli enti di minori dimensioni e con una ridotta organizzazione interna, misure ordinamentali speciali e specificamente misurate alla dimensione organizzativa, non sono di per sè da rigettare. Ma, nel caso di specie, il legislatore ha totalmente sbagliato mira.

Gli enti di piccole dimensioni, proprio per la limitatezza dell’organizzazione in termini numerici e non di rado di competenze, avrebbero bisogno di sostegni organizzativi totalmente diversi: la previsione di strutture amministrative territoriali che eroghino servizi associati in via suppletiva per quelli deficitari in termini obbligatori, come avviene per gli appalti: non si capisce perchè solo nell’ambito degli affidamenti si debba rendere necessario un sistema di deleghe ad enti più qualificati, mentre per gli altri servizi no; oppure, la creazione di strutture locali di livello sovracomunale che facciano da centro di servizi per i piccoli comuni, con una modalità on demand; ancora, soprattutto, mediante una semplificazione vera della gestione operativa di bilanci ed attività amministrative.

Invece, si è scelto di tenere sostanzialmente fermo un apparato normativo che a stento riesce ad attuare il comune di Roma anche per i mini enti, scaricando addosso di sindaci ed assessori il compito della gestione. Come se il solo fatto di risultare componenti di organi politici, renda questi automaticamente esperti e competenti nella gestione.

In questi enti avviene, per altro, una situazione paradossale. L’attribuzione di competenze gestionali comporta:

1. o un’ingerenza formidabile e ben più profonda e potente del sindaco/assessore, il quale essendo difficilmente dotato delle competenze operative non può che avvalersi comunque delle strutture amministrative (che se deficitarie sono, deficitarie restano), per altro potendo imporre scelte e decisioni “para” tecnico-amministrative, ma molto più spesso latamente “politiche” e come tali molte volte al di là dei confini del buon andamento, dell’imparzialità, dell’efficienza e della logica;
2. oppure, una gestione molto audace, ai confini dell’avventatezza, con un “fai da te” ispirato appunto al “fare”, contrapposto alla “burocrazia”, che sortisce comunque poi effetti non sempre in linea con buon andamento, imparzialità, efficienza, logica.

Insomma, il rischio di attività dannose o comunque poco utili in questi enti appare non certo attenuato, bensì ampliato dalla discutibile previsione dell’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, anche – come sempre – per l’esiziale abolizione di ogni controllo preventivo di legittimità.

Gli enti che si avvalgono della norma citata, poi, sono quelli che maggiormente di altri soffrono non solo dell’azzeramento dei controlli esterni, ma anche dell’assenza di una funzione di consulenza tecnico amministrativa. L’attribuzione delle funzioni gestionali ai componenti politici ovviamente mortifica e demotiva le eventuali competenze interne. In particolare, poi, tali enti sono quelli interessati dal fenomeno della fortissima carenza di segretari comunali e conseguentemente sono coinvolti in convenzioni di segreteria da 5-10-20 comuni, nell’ambito delle quali l’attività del segretario si riduce a mera e frettolosa forma.

Dunque, nel caso di specie un sindaco nella veste di responsabile dei servizi finanziari ha affidato un incarico di “supporto e assistenza per l’elaborazione dati in materia contabile e finanziaria” sostanzialmente in totale solitudine, contravvenendo praticamente a tutti i presupposti obbligatori per la legittimità giuscontabile di tali incarichi:

1. il carattere straordinario delle necessità connesse all’incarico: la straordinarietà discende, ovviamente, da eventi imprevisti, imprevedibili, particolari e anche definibili nel tempo. Nel caso di specie, invece, si è trattato di un incarico costante nel tempo, connesso alle normali (e dunque ordinarie) esigenze d’ufficio, alle quali, quindi, si è fatto fronte con un incarico di lavoro autonomo, invece che mediante l’assunzione in ruolo del connesso profilo (l’ordinarietà delle funzioni è stata anche confermata dall’incaricato, in sede di udienza);
2. l’alta qualificazione delle attività: l’incarico aveva come oggetto, sommariamente, l’imputazione di dati e la produzione di normalissimi atti connessi all’attività ordinaria dell’ufficio ragioneria. Nulla a che vedere, dunque, con la ricerca di soluzioni per necessità complesse, richiedenti una qualificazione universitaria ed elevata in capo al soggetto incaricato;
3. la verifica preliminare “sulla disponibilità di interna di personale in servizio, al fine di attestare l’impossibilità oggettiva di fronteggiare la situazione di carattere straordinario”. Esaminando la giurisprudenza, sia amministrativa sia contabile, si constata che l’assenza di una vera e non solo formale verifica dell’assenza di professionalità interne è un vizio costante,
4. divieto di proroga o rinnovo: la normativa sul punto è chiarissima, ma anche in questo caso proroghe o rinnovi sono un vizio diffusissimo.

La sentenza evidenzia 12 proroghe o rinnovi consecutivi nell’arco di tempo dal 2018 al 2022.

Ai vizi elencati sopra, qualificabili come un “classico” il caso di specie ne affianca uno ulteriore: “la qualificazione puramente strumentale dell’incarico quale appalto di servizi, pur in palese assenza dei presupposti oggettivi e soggettivi di tale tipologia contrattuale”. Un espediente semplicemente nominalistico, utilizzato per non applicare le previsioni dell’articolo 7, commi 5-bis e seguenti del d.lgs 165/2001.

Questo è uno dei temi di maggiore delicatezza. V’è la diffusissima convinzione, non solo tra i componenti degli organi politici, ma anche tra i tecnici, che l’abilità, la competenza, la “managerialità” consista, appunto, nello scovare “l’espediente”, nell’attrarre una certa fattispecie entro una disciplina di altro genere, spesso soffermandosi sul solo aspetto esteriore o formale, così da pensare di superare ostacoli burocratici? Per un incarico di lavoro autonomo si dovrebbero rispettare i troppi vincoli del d.lgs 165/2001? Applichiamo, allora, un’altra fattispecie o, meglio, dichiariamo di applicare quella diversa fattispecie, pur dando corso comunque ad un incarico di lavoro autonomo.

Tale modo di agire alligna proprio laddove non vi sono controlli interni o esterni efficaci, la struttura amministrativa è debole e non capace di orientare la decisione verso gestioni corrette, oltre che utili, il segretario comunale è presente solo a spizzichi e bocconi e manca una consulenza giuridico amministrativa, la programmazione è solo una formalità.

In presenza di tutta questa serie di violazioni – il cui insieme, lo si ribadisce, è una costante negli affidamenti di incarichi – è immaginabile non rilevare la presenza di una grave carenza in chi assume le decisioni?

La sentenza risponde: “Il reiterato utilizzo di tali espedienti, ad avviso del Collegio, è sintomatico di un atteggiamento soggettivo che travalica i confini della macroscopica negligenza assumendo il contorno di una consapevole volontà di “aggiramento” della normativa con accettazione del rischio di inutili esborsi da parte dell’Ente locale”.

Altro che “paura della firma”. Confondendo la tensione verso il “risultato”, la “semplificazione”, la “lotta alla burocrazia” e la “managerialità” appunto con l’utilizzo di “espedienti” tecnico giuridici, si evidenzia la volontà chiara appunto di aggirare le norme, violarle, piegare le fattispecie, le motivazioni, le risorse verso destinazioni ed utilizzi difformi sia dagli schemi edittali, sia dal perseguimento del pubblico interesse. Si dà, in sostanza, corso ad una gestione consapevolmente avventata.

Spiega la Sezione: come non si possa non rilevare che il sindaco/responsabile di settore era, proprio in quanto titolare dell’incarico gestionale, tenuto “ad esercitare le proprie funzioni in modo informato e consapevole rispetto al contesto giuridico oggetto della determine assunte, e, quindi, in caso di incertezza o complessità della materia ad assumere pareri istruttori o a coinvolgere gli Uffici Amministrativi per eventuali approfondimenti o valutazione di competenza”.

Invece, come detto prima, sia per la questione delle ingerenze, sia per l’evidente assenza di qualsivoglia “paura della firma”, sia per un atteggiamento passivo degli organi interni di consulenza giuridico-amministrativa, tale sindaco è rimasto da solo a cercare espedienti ed aggiramenti per affidare incarichi illegittimi e privi di utilità.

La sentenza conferma la particolare delicatezza degli incarichi di lavoro autonomo, caratterizzati da una normativa il cui scopo è “evitare la duplicazione di spese inutili o superflue qualora l’esternalizzazione di mansioni ordinarie comporti altresì il mancato utilizzo di personale, già presente nell’organico amministrativo. Sotto questo aspetto, quindi, può certamente ritenersi che l’inutilità dell’incarico esterno sia correlata all’accertata sussistenza in pianta organica di figure astrattamente adatte allo svolgimento delle attività poi affidate all’esterno, e che l’importo del corrispettivo pagato costituisca il parametro su cui quantificare il danno erariale da addebitare al responsabile”.

Nel caso di specie, non si tratta di mere affermazioni di principio. La sentenza evidenzia:

1. il mancato svolgimento di una istruttoria volta a rilevare l’assenza di professionalità interne, né mediante un previo interpello tra i dipendenti, né attraverso una ricognizione del personale in servizio con qualifica adeguata allo svolgimento delle mansioni richieste;
2. la presenza in organico di istruttori, a fronte di una pianta organica di 9 dipendenti e di due posti vacanti;
3. il “Piano triennale fabbisogni personale” che aveva programmato l’assunzione di un istruttore amministrativo/contabile cat. C. part-time per 24 ore settimanali.

Il collegio ha ravvisato la parziale inutilità degli incarichi, rilevando che sarebbe stato necessario per l’ente dare corso all’attuazione della programmazione delle assunzioni.

E anche qui si rileva un altro classico vizio operativo: la programmazione solo formale, lasciata languire senza coerente e correlata attuazione.

Con specifico riferimento alla riforma, si constata che la situazione analizzata dalla sentenza:

1. non avrebbe messo al riparo quel sindaco: infatti, la “presunzione di buona fede” introdotta dalla legge 1/2026 è evidente non possa operare per gli organi politici che agiscano come funzionari tecnici;
2. il richiamo a norme e prassi non avrebbe comunque escluso la responsabilità erariale: infatti, come si sarà notato, la sentenza l’ha ricondotta non alla colpa grave, bensì al dolo eventuale laddove ha ritenuto di riconnettere le molte violazioni di norme e gli espedienti utilizzati alla “consapevole volontà di “aggiramento” della normativa con accettazione del rischio di inutili esborsi”. Proprio la consapevole accettazione del rischio di danno conseguente alle decisioni adottate è la radice del “dolo eventuale”, che è qualificato come l’atteggiamento psicologico di chi non agisce per realizzare l’evento dannoso (in questo caso sarebbe dolo), e tuttavia comprende che il danno può essere una conseguenza strettamente legata alla propria azione o omissione e tuttavia accetta tale conseguenza;
3. la ricostruzione della responsabilità in termini non di colpa grave, bensì di dolo eventuale, non avrebbe potuto far scattare la copertura dell’assicurazione, poichè essa si ferma alla colpa grave.