Per la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da illegittima aggiudicazione, il dies a quo di decorrenza del termine prescrizionale quinquennale ex art. 2947 c.c. è da individuarsi non nella data del passaggio in giudicato della sentenza che ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione, ma nella data di adozione dello stesso provvedimento lesivo, ovvero, nella data di adozione del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto.
Lo ha precisato il T.A.R. Emilia nella sentenza 19 settembre 2025, n. 981.
Il caso discusso
Nel caso esaminato dai giudici, un Consorzio aveva presentato ricorso, chiedendo il risarcimento del danno conseguente alla illegittima mancata aggiudicazione della procedura d’appalto di lavori su immobili del patrimonio artistico.
Il Ministero eccepiva l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento.
Il termine di prescrizione per concedere il risarcimento
I giudici hanno affermato che fosse da accogliere l’eccezione di intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
Infatti, come ritenuto dalla giurisprudenza, il termine prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento del danno da (illegittima) mancata aggiudicazione dell’appalto è esclusivamente quello quinquennale ex art. 2947 c.c., trattandosi di fatti illeciti ex art. 2043 c.c., ai quali è applicabile il suddetto termine di prescrizione (ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 5 marzo 2019, n., 1514).
Tanto premesso e ricordato che il danno lamentato dal ricorrente derivava dall’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto in questione – come, peraltro, pacificamente riconosciuto dallo stesso Consorzio che agiva in tale sede proprio per ottenere il danno conseguente “alla illegittima mancata aggiudicazione della procedura d’appalto”-, il Collegio ha ritenuto di aderire a quell’orientamento (maggioritario anche se non unanime) secondo il quale il termine prescrizionale (quinquennale) di esercizio della azione risarcitoria in fattispecie di illegittimità del provvedimento di aggiudicazione di appalto decorre fin dalla data del provvedimento di aggiudicazione definitivo e non dalla sentenza di annullamento dell’aggiudicazione.
Le pronunce giurisprudenziali
In particolare, è stato osservato che a seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 23/3/2011, n. 3, che ha stabilito, anche con riguardo alle controversie insorte precedentemente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, il superamento del principio della c.d. pregiudiziale amministrativa, con l’affermazione dell’autonomia, sul versante processuale, della domanda risarcitoria rispetto a quella impugnatoria, il detto termine di prescrizione deve farsi decorrere non dal momento del passaggio in giudicato della sentenza che annulla l’atto lesivo, bensì dalla data del fatto illecito, coincidente con quella di adozione dell’atto illegittimo.
In quest’ottica, infatti, poiché l’annullamento dell’atto amministrativo lesivo non costituisce un requisito di ammissibilità della domanda risarcitoria, il dies a quo per l’esercizio del diritto deve essere individuato nel momento in cui, con l’adozione dell’atto lesivo, il danno si è effettivamente verificato (Cons. Stato, Sez. VI, 27/2/2018, n. 1166; 21/5/2014, n. 2610 e 17/1/2014, n. 223; in termini anche, Sez. IV, 4/6/2014, n. 2856 e 3/12/2010, n. 8533; Sez. V, 8/4/2014, n. 1651)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 900).
Secondo i giudici, tale principio risultava, invero, applicabile anche nel caso in esame in cui la vicenda –come eccepito dal Consorzio ricorrente – risaliva ad un periodo storico in cui l’opinione maggioritaria della giurisprudenza amministrativa era nel senso di ritenere necessario il previo annullamento dell’atto amministrativo lesivo della posizione di interesse legittimo ai fini della proponibilità della domanda risarcitoria.
E’ stato, infatti, a tal proposito rilevato che “Anche tale argomento non deve però indurre a conclusioni diverse da quelle per le quali si è sopra opinato, in quanto già prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, poteva ritenersi operante, nel nostro ordinamento, il principio dell’autonomia processuale dell’azione risarcitoria rispetto a quella caducatoria, e, quindi, la regola, in tema di decorso del termine di prescrizione, che comporta il superamento della cd. pregiudizialità amministrativa. In tal senso, infatti, si era espressa la Corte di cassazione in sede regolatrice (SS.UU., n. 25395 del 2010; SS.UU., n. 30254 del 2008) seguita dall’Adunanza plenaria (sentenza n.3 del 2011) alla luce delle nuove disposizioni del c.p.a. Ma ancor prima di tale fondamentale intervento normativo la giurisprudenza amministrativa aveva già preso le distanze dalla tesi della pregiudizialità amministrativa, e ciò aveva comportato come conseguenza <la generale applicazione del principio, già affermato da questo Consesso anteriormente all’entrata in vigore dell’attuale codice del processo amministrativo, per cui il dies a quo della prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento del danno coincide con la data del provvedimento lesivo, e non più con quella del passaggio in giudicato della sentenza che lo ha annullato> (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 dicembre 2010, n.8533 ed ivi giurisprudenza richiamata: Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2009, n. 5523; Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2009, n. 3531).
Secondo la giurisprudenza, è possibile osservare, conclusivamente sul punto, che “pur volendosi seguire un approccio sincronico alla disamina della questione sollevata dall’appellante deve evidenziarsi che all’epoca cui risalgono i fatti di causa non emergeva una opinione giurisprudenziale così diffusa da assurgere al rango di jus receptum tale da scoraggiare ogni iniziativa giurisdizionale intesa all’accertamento in sede giurisdizionale del diritto al risarcimento del danno derivante da atto amministrativo illegittimo pur in mancanza di una sentenza di annullamento che si fondasse sulla rilevata pretesa illegittimità” (cfr., anche in relazione alla ampie argomentazioni ivi esposte sullo specifico punto, Consiglio di Stato, sez. II, 5 maggio 2021, n. 3504).
Conclusioni
Dunque, alla luce degli esposti principi, secondo i giudici, il dies a quo di decorrenza del termine prescrizionale quinquennale ex art. 2947 c.c. è da individuarsi non nella data del passaggio in giudicato della sentenza che ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione, ma nella data di adozione dello stesso provvedimento lesivo, ovvero, nella data di adozione del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto.
Nel caso in esame, parte ricorrente aveva avuto conoscenza dell’atto illegittimo (aggiudicazione) quanto meno nel marzo 2006, data di acquisizione degli atti del procedimento (a seguito di domanda di accesso), con conseguente conoscenza dei profili di illegittimità dell’aggiudicazione dell’appalto (come, del resto, affermato nello stesso ricorso).