Il potere legislativo è libero nei fini e, dunque, finchè non vìoli la Costituzione, può definire l’indirizzo politico con piena discrezionalità con le leggi che ritiene di approvare.
Proprio la piena libertà che caratterizza l’esercizio del potere legislativo non richiede alcuna motivazione a supporto delle leggi, contrariamente a quanto necessario, invece, per i provvedimenti amministrativi: questi, dovendo applicare le leggi in relazioni a casi concreti, debbono contenere l’esplicitazione delle ragioni che fondano la decisione sul se ed il modo nel quale la PA amministra e decide.
La riforma della Corte dei conti e della responsabilità erariale, quindi, non si richiede sia motivata da specifiche ragioni.
Il che, naturalmente, non impedisce ad osservatori ed interpreti di interrogarsi sugli effetti concreti conseguenti. Domande che si pongono in relazione alla coerenza e tenuta complessiva della riforma, rispetto ai principi primari di legalità, imparzialità, buon andamento, economicità dell’azione amministrativa.
I dubbi di molti consistono proprio sulla capacità della riforma di garantire il pieno rispetto di tali principi. E l’introduzione della presunzione di buona fede per gli organi politici di governo, la tipicizzazione della responsabilità per colpa grave a poche situazioni, il “silenzio assenso” della Corte dei conti sulle richieste di controllo cui consegua l’assenza ex lege di colpa grave, i tetti massimi all’importo delle condanne (30% del valore del danno o al massimo 2 annualità stipendiali lorde) non lasciano facilmente pensare ad una riforma i cui effetti scaturiscano un aumento o anche solo un mantenimento o miglioramento dei presidi all’efficienza della gestione delle risorse pubbliche.
Chi sostiene, invece, la riforma propone, tra le altre, due fondamentali argomentazioni a favore: essa favorisce la “sburocratizzazione” ed accelerazione dell’azione amministrativa, specie eliminando la “paura della firma”; inoltre, la fissazione di tetti economici alla responsabilità non cambia nulla, visto che le sentenze di condanna quasi mai “recuperano” integralmente il danno anche per l’applicazione del potere riduttivo, estesamente esercitato dalla magistratura contabile.
Nessuna di queste argomentazioni, tuttavia, appare persuasiva. In quanto alla presunta “sburocratizzazione” è molto facile evidenziare che la riforma della responsabilità erariale non incide minimamente sul cuore del problema della “burocrazia”, influenzato dagli oneri procedurali e dai tempi.
L’eccessiva “burocrazia” (che, peraltro, nella gran parte dei casi dipende non da decisioni organizzative ed operative degli uffici, ma da enormi e poco ponderati oneri operativi disposti direttamente dalle leggi) cagiona troppi adempimenti, troppi caricamenti di dati, troppi compiti operativi non sempre necessari o utili, troppe risorse disperse in attività non direttamente produttive di valore aggiunto, troppo tempo disperso e, dunque, non utilmente impiegato.
Ma, la riforma della Corte dei conti, come anche della responsabilità erariale, non tocca in alcun modo il flusso dei procedimenti amministrativi ed il carico delle minute attività, costituenti la “burocrazia”.
Qualcuno osserva che la “paura della firma” scatenerebbe la “burocrazia difensiva”: ma questo è l’effetto dell’applicazione distorta proprio dei processi operativi farraginosi imposti spesso dalla legge, non certo dalla disciplina della responsabilità erariale.
Non c’è nessuna correlazione diretta tra normativa sulla responsabilità erariale ed azione della Corte dei conti con i tempi e gli oneri dei procedimenti.
A meno di non pensare che la riforma abbia, in effetti, proprio il fine di indurre amministratori e funzionari di decidere “allegramente”, contando sull’estensione molto vaste di scudi alla responsabilità di vario tipo, così da saltare bellamente interi passaggi istruttori e di controllo, per giungere a decisioni affrettate e poco approfondite, aumentando i rischi di gestioni dannose. Ed è da ricordare che il “danno” al quale la responsabilità erariale intende rimediare e fare da deterrenza non è quello subìto da uno o pochi soggetti privati (fattispecie connessa, invece, al danno civilistico), bensì quello alle casse dei bilanci pubblici e, dunque, alle tasse di tutti i contribuenti.
Ma, pensare che la sostanziale fortissima riduzione della responsabilità erariale figlia della riforma “sburocratizzi” nel senso di rendere possibili decisioni affrettate ed avventate, con poca attenzione tecnica ed alle conseguenze finanziarie, significa confermare l’immanenza dei rilevanti rischi di inefficienza indotta dalla riforma: esattamente l’esito opposto, quindi, alla giustificazione della riforma stessa, che tale argomentazione (contraddittoria ed imprecisa) vorrebbe sortire.
Per altro, i sostenitori di questa argomentazione trascurano un elemento decisivo: la “paura della firma” è indotta non solo e non tanto dal rischio di una condanna (si badi: la “colpa grave” è nella sostanza cagionata da un’imperizia ed un’incompetenza così clamorose che incorrervi significa davvero agire alla cieca o in totale assenza dei requisiti di capacità minimi essenziali per assolvere in modo appena sufficiente alle incombenze di un pubblico funzionario), quanto soprattutto nella gestione complicatissima degli oneri giudiziali.
La vera condanna è, di fatto, il processo: sono la sua durata, i suoi altissimi costi (che, peraltro, potrebbero essere certamente calmierati e definiti dalla legge, che invece si disinteressa totalmente del fenomeno dei tariffari altissimi caratterizzanti i giudizi contabili) la vera “paura” che affligge anche chi viene coinvolto in un giudizio.
Da questo punto di vista, è davvero incredibile che, con specifico riferimento al lavoro alle dipendenze degli enti locali, la contrattazione nazionale collettiva abbia già ridotto per i dirigenti le possibili tutele per le ingentissime spese giudiziali, ed intenda fare altrettanto a breve per le aree professionali.
Il Ccnl 16.7.2024 relativo alla dirigenza locale, infatti, ha cancellato la possibilità che l’ente assuma a proprio carico la difesa del dipendente soggetto a procedimento di responsabilità contabile sin dall’inizio. Non solo: il rimborso il rimborso è consentito solo nei limiti di quanto liquidato dal giudice ai sensi dell’articolo 31 del d.lgs 174/2016. Norma del tutto sovrapponibile sarà contenuta nel Ccnl 2022-2024 per le aree professionali.
Davvero strano che si affermi di contrastare la “paura della firma” incidendo sull’eventualità più difficile a manifestarsi, cioè l’effettiva condanna, mentre si eliminano le tutele per le spese e si insista a non consentire spese a carico del datore pubblico per le assicurazioni.
Trovare coerenza tra la riforma, i principi affermati dall’articolo 97 della Costituzione e le scelte dei contratti collettivi risulta davvero difficile.
C’è, poi, l’altra argomentazione, quella secondo la quale in fondo la riforma finirebbe per cambiare poco, dal momento che il largo esercizio del potere riduttivo di fatto comporta l’irrogazione di condanne che mediamente coprono il 10% circa del danno.
Le obiezioni a tale argomentazione sono piuttosto semplici. Se il sistema normativo prevedeva già che, alla fine dei conti, le condanne fossero, almeno in termini percentuali, ben lontane dal recupero totale del danno, perché allora fissare i due tetti del 30% massimo del valore del danno o delle due annualità stipendiali lorde?
Le stesse domande possono valere per l’amplissima riduzione della fattispecie della colpa grave, che nella sostanza diviene un elemento difficilissimo da dimostrare ai fini della pronuncia di una sentenza di condanna. Ma, purtroppo, non ai fini del vero “spauracchio”, cioè pur sempre l’avvio dell’azione di responsabilità.
Si esamini la nuova perimetrazione della colpa grave introdotta dalla riforma: “Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.
In apparenza, sembra una specificazione chiara ed esaustiva degli elementi soggettivi che compongono l’atteggiamento psicologico del presunto autore del danno.
Ma, a meglio vedere, invece, le cose si ingarbugliano. Ne è prova il profluvio di aggettivi e avverbi, tipico di quando si intenda disporre una regola di misurazione, ma senza una vera e propria unità di misura oggettiva. Sicchè la “violazione manifesta delle norme”, l’affermazione di un fatto “la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa”, la negazione di un fatto “la cui esistenza risulta incontrastabilmente” sono tutti giudizi di “valore” e non oggettivi, tali per cui chi esercita l’azione erariale, la Procura, può ritenerli sussistenti sulla base di un proprio punto di vista e così attivare un’azione e le connesse spese, fermo restando poi che in sede di giudizio il punto di vista su aspetti così volatili ed imponderabili cambi radicalmente.
Per non parlare, poi, del concetto totalmente astratto, sfuggente, soggettivo e mutevole del “grado di chiarezza e precisione delle norme violate”: indicazione talmente eterea e diafana da scatenare contenziosi infiniti solo finalizzati a dimostrare se e soprattutto quanto una norma possa qualificarsi chiara e precisa ai fini della sostenibilità dell’azione erariale.
L’effetto potrebbe consistere in una gigantesca eterogenesi dei fini: la riforma, invece di circoscrivere (ulteriormente) la colpa grave, finisce per creare elementi di enorme incertezza, così da scatenare in chi gestisce direttamente il dubbio e l’incertezza, in primo luogo appunto sugli elementi di chiarezza e precisione delle norme che sorreggono la materia trattata. Il rischio di sofismi, interpretazioni travisate, speculazioni di ogni genere sarà enorme sin dalla fase istruttoria dei procedimenti gestionali: altro che semplificazione.
C’è, comunque, da evidenziare un errore di fondo nel valutare la riforma in termini di entità della percentuale del danno accertato.
Tale errore consiste nel ritenere che la responsabilità erariale abbia un fine risarcitorio, sì da essere finalizzata al recupero delle spese non corrette o dei mancati introiti.
La responsabilità erariale, tuttavia, ha tutt’altri fini. Non ha la funzione riparatoria propria dell’azione di responsabilità civile, volta a compensare il danno ad un interesse particolare patrimoniale di un soggetto privato, così da proteggerne la specifica sfera.
La funzione della responsabilità erariale è ben altra: tutela l’interesse pubblico di natura generale, il principio del buon andamento dell’azione amministrativa e il corretto impiego delle risorse soggette da parte di amministratori politici e funzionari. La funzione della responsabilità erariale è prevalentemente sanzionatoria/afflittiva nei riguardi dei responsabili di cattiva gestione delle risorse pubbliche: non mira al risarcimento del danno. Tanto è vero che esistono responsabilità erariali per danno all’immagine, che sanzionano un comportamento intollerabile, pur non direttamente necessariamente produttivo di un danno patrimoniale, spesso come afflizione accessoria ed ulteriore a quella connessa al danno erariale eventualmente connesso (si veda il caso delle condanne ai cosiddetti “furbetti del cartellino”).
E’ per questa ragione che l’azione attivabile da parte del Procuratore contabile non coincide con l’azione risarcitoria, che la PA può comunque attivare autonomamente nei confronti dell’autore del danno diretto o indiretto, data la totale autonomia dell’azione erariale da quella civile.
Il procuratore non agisce, dunque, come rappresentante o persino sostituto della PA danneggiata allo scopo di perseguire il risarcimento da essa subìto, bensì alla stregua di pubblico ministero, che agisce quale portatore di interessi generali di giustizia per sanzionare lo scorretto esercizio dei poteri amministrativi, esercitando quindi una funzione obiettiva e neutrale, non di “avvocato contabile della singola PA”, bensì di natura neutrale, finalizzata alla repressione dei danni erariali. A tale repressione si collega, evidentemente, l’auspicato effetto di deterrenza, da troppo tempo travisato e propagandato come “paura della firma”.
Dunque, il Procuratore erariale non persegue l’interesse particolare della specifica PA, bensì il rispetto dell’ordinamento giuscontabile in generale.
E’, oltre tutto, da sottolineare come la responsabilità erariale entri in gioco sul presupposto di un agire concreto gravemente lesivo degli interessi non solo generali di ogni contribuente alla corretta gestione delle risorse pubbliche, ma anche a quelli specifici che l’azione amministrativa sia condotta da persone capaci e competente, poste a svolgere funzioni di indirizzo politico o gestionale.
Non si deve dimenticare che la colpa “lieve” o generica non è mai fonte della responsabilità erariale: l’elemento psicologico rilevante è o il dolo o la colpa “grave”. La giurisprudenza maturata in decenni e decenni ha indicat
o alcuni aspetti fondamentali della colpa grave:
- la negligenza “intollerabile;
- la trascuratezza “imperdonabile”;
- l’inosservanza non tanto delle regole di diligenza “media” necessarie per la specifica complessità della vicenda gestita, quanto addirittura della diligenza “minimale”, che nella stessa situazione va richiesta anche al soggetto meno preparato e meno scrupoloso;
- un atteggiamento di “grave disinteresse”;
- l’assenza di ogni minimo grado di diligenza.
Il tutto, sul presupposto che il soggetto agente debba, per il ruolo svolto, conoscere ed individuare, come competenza necessaria, in modo corretto la situazione gestionale tipica e gli obblighi di servizio a contenuto cautelativo (prudenza, diligenza, perizia), e che la concreta situazione non presenti problematiche speciali e devianti rispetto alle competenze ordinariamente richieste, sì che non vi siano circostanze tali da falsare la percezione in capo al soggetto agente del modo corretto di adempiere agli obblighi cautelativi.
Così come configurata, la colpa grave fornisce la chiarissima evidenza di un comportamento operativo caratterizzato da plateale incapacità, imperizia, carenza di competenza, meritevole di sanzioni specifiche di natura non solo risarcitoria, ma anche connesse al modus operandi della persona che ne è colpevole. Si tratta di comportamenti astrattamente riconducibili anche a responsabilità disciplinare rasenti le misure espulsive, come il licenziamento per giusta causa.
La responsabilità erariale, per amministratori e dipendenti pubblici, si somma, senza sostituirsi, a quella penale, civile e appunto disciplinare ed è un gravame specificamente conseguente alla circostanza che i chi amministra risorse pubbliche deve farlo perseguendo l’interesse generale con la maggiore efficienza possibile, poiché dette risorse provengono dalla collettività.
Ogni argomentazione volta ad evidenziare che la riforma faciliterebbe una gestione più snella, né allenterebbe lo schema sanzionatorio, è con ogni evidenza solo un sofisma, che si basa su presupposti erronei e letture parziali della disciplina, e finisce solo per nascondere l’effetto innegabile di tale riforma: ridurre in modo molto evidente la deterrenza e la soggezione a responsabilità in capo a chi gestisce malamente le risorse di tutti.