I rischi dell’autonomia differenziata? Ben rappresentati dalla sentenza della Corte costituzionale 17.3.2023. n. 44.
La Consulta dichiara illegittimo l’articolo 9 della legge regionale del Veneto, perchè esonerando stazioni appaltanti regionali dall’applicazione della ritenuta dello 0,50% a garanzia dei versamenti agli enti previdenziali e assicurativi nelle procedure di pagamento relative a contratti pubblici di servizi, forniture e noleggio attrezzature di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, ha violato i principi di concorrenza.
A di là delle interessanti ed incontrovertibili motivazioni esposte dalla Consulta, emerge da subito appunto il rischio del regionalismo differenziato, in effetti già presenti nel regionalismo attuale: quello che le regioni siano portate a pensare di poter creare, nel quadro delle discipline di settore, ambiti e spazi di privilegio per le “imprese locali”, allo scopo di favorirne lo sviluppo.
Un’idea in sè manifestamente incompatibile con gli assetti normativi attuali, in particolare degli appalti, ove l’Italia è parte di un sistema di disposizioni retto direttamente dalle direttive della Ue e dai principi ivi enunciati, primo tra i quali quello della concorrenza.
Immaginare che porzioni della Repubblica possano costruire enclavi nelle quali porzioni di quei principi possano essere disapplicati, significa semplicemente andare in contrasto con qualsiasi logica sottesa non solo alla disciplina specifica degli appalti, ma anche a quelle del Trattato Ue.
Solo una lettura distorta del principio della concorrenza può far ritenere che su essa di possa incidere nel sottosoglia, sede nella quale regioni ed enti locali sono portati a ritenere sia possibile derogare pienamente al regime concorrenziale, al dichiarato scopo di favorire le imprese locali.
Dovrebbe risultare immediatamente chiaro e manifesto che “favorire” alcune imprese a discapito di altre, anche permettendo loro di non effettuare le ritenute a garanzia dei versamenti agli enti previdenziali, implica creare posizioni appunto di “favore” e privilegio di alcune imprese rispetto ad altre, senza nessuna motivazione che non sia collegata al mero dato della collocazione territoriale della sede di tali imprese. Mero fatto, che non può avere più nel mercato attuale alcuna rilevanza: le imprese, infatti, in un sistema globalizzato, operano necessariamente al di fuori dei confini locali e regionali entro i quali si trovano le proprie sedi. Norme che consentano loro di non adempiere ad obblighi nei territori di “residenza” creano vantaggi non solo entro quel territorio, che socchiude le porte alle altre, ma conferisce loro posizioni privilegiate anche al di là di quei territori, consistenti nei vantaggi, nel caso di specie, economici favoriti dalla normativa regionale, tali da metterle in condizioni poi di presentare offerte migliori anche al di là del proprio territorio.
Se passasse una simile visione, qualsiasi altra regione potrebbe essere portata, a sua volta, ad adottare misure simili o anche di chiusura all’ingresso nel mercato da parte di imprese “protette” da particolari sussidi regionali indiretti.
E’ esattamente tutto il contrario della concorrenza. Ma, qui si intravedono anche gli enormi rischi connessi all’enfatizzazione del “principio del risultato” e del “principio della fiducia”, inopportunamente presenti nello schema di riforma del codice dei contratti.
La relazione tecnica allo schema parla di “smitizzazione” della concorrenza: i suoi redattori non si sono evidentemente accorti che la concorrenza non è per nulla un “mito”, bensì uno strumento, imposto dalla partecipazione dell’Italia alla Ue, a garanzia anche di interessi pubblici generali superiori.
L’enfasi sul “risultato” è quella che può portare a pensare che occorra solo “fare presto” e che allo scopo l’affidamento diretto sia lo strumento con la “s” maiuscola, l’unico da poter attuare nel sottosoglia; ma, l’eccesso di affidamenti senza gara è proprio la strada verso la negazione della concorrenza e verso la creazione di mini mercati territoriali chiusi, nei quali i Rup saranno inevitabilmente portati e indotti dalla politica, anche sulla base di leggi regionali in plateale contrasto con le regole della concorrenza, a riservare nella sostanza a imprese “locali” sempre più locali (della regione, della provincia, del comune, del quartiere, della via) gli appalti, col rischio di innescare inefficienza nel sistema e, anche, impropri meccanismi di consenso.
La concorrenza non consiste solo nell’obbligo di far concorrere in sede di gara le imprese ad armi pari, piega la Consulta. In sede di gara occorre pretendere dagli operatori economici la garanzia di eseguire la prestazione non solo a regola d’arte, ma anche assicurando il pieno rispetto del pagamento di tutti gli oneri connessi: impositivi e contributivi.
Esonerare le imprese nel sottosoglia dalla garanzia per il versamento degli oneri contributivi scinde totalmente gli impegni in sede di gara dalle modalità esecutive, creando ex post, in fase di attuazione, quel privilegio che incide negativamente sulla concorrenza evidenziato dalla sentenza e cagione della dichiarazione di incostituzionalità della legge regionale.
Non solo. La Consulta spiega anche che le ritenute sono previste dal codice dei contratti per consentire il “regolare adempimento di oneri contributivi e previdenziali, che perseguono finalità di interesse generale”.
Leggi regionali secondo le quali si possano ridurre gli oneri delle “imprese del territorio” non solo creano squilibri “nel mercato”, ma sono la premessa anche per aprire spiragli (facilmente esposti al rischio di divenire voragini) a esercizi di dumping salariale. E’ oggettivamente improprio, come rileva la sentenza, che gli operatori economici possano essere esclusi dalle procedure di gara laddove si rilevi la violazione da parte loro degli obblighi contributivi, ma nello stesso tempo una legge regionale permetta loro di non apprestare le garanzie perchè l’adempimento venga effettivamente rispettato.
La sentenza 44/2023 della Corte costituzionale dovrebbe fare seriamente riflettere sull’impianto delle riforme in corso e rivela da subito gli aspetti deteriori dell’enunciazione di principi un po’ superficiale da parte dello schema di nuovo codice.