Il ddl di riforma della valutazione tra novità e carenza di presidio adeguato dei sistemi di valutazione – 2^ parte

I punti sui quali non si interviene

Il Disegno di legge di riforma della valutazione della performance si pone alcuni problemi, ma non sembra che le soluzioni prospettate intervengano sulle criticità attualmente riscontrabili e sembra che la vera finalità, sottesa al complessivo disegno, sia quello di depotenziare gli aspetti positivi dell’attuale sistema. 

Vediamo quali sono gli aspetti sui quali non si interviene:

1. L’autoreferenzialità degli obiettivi di performance, che misurano il numero delle riunioni o la pubblicazione di un bando di gara per il  servizio di trasposto scolastico e non che il  servizio venga attivato in tempo utile per l’inizio dell’anno scolastico, non è un problema che il tentativo di riforma si appresta ad affrontare.
2. L’autoreferenzialità porta a ritenere possibili obiettivi privi di qualsiasi valore in contesti nei quali, nonostante le condizioni di dissesto o il livello inesistente di servizi adeguati a rispondere alla esigenze della comunità amministrata, le valutazioni risultano eccellenti. E non basta stabilire una percentuale massima di valutazioni eccellenti se poi anche queste sono autoreferenziali. Rimangono ancora forti le resistenze e permane la definizione di obiettivi di performance legati alla mera attuazione di norme e procedure e non come produttivi di risultati; insomma considerare il mero adempimento di quanto la norma prescrive come già un risultato in sé, senza che possa rilevare l’efficienza del risultato e l’efficacia rispetto ai bisogni espressi dalla collettività. E poi amministrazioni che hanno un livello eccellente di servizi fondamentali per i cittadini, che sono in grado di restituire un’alta reputazione, perché mai dovrebbero limitarsi alle percentuali di valutazioni eccellenti predefinite per legge?
3. Il tentativo di riforma non interviene su un modo di intendere il ruolo di OIV, non professionale, non autorevole, bensì meramente “formalista e burocratico, che ritiene il fine del proprio agire come una somma di adempimenti e null’altro”; anzi lo rafforza Alcuni dei compiti affidati agli organismi di valutazione, come per esempio quello di garantire la correttezza dei sistemi valutativi, la proposta di valutazione dei dirigenti di vertice, la validazione della relazione sulla performance e il parere vincolante sulle modifiche ai sistemi di misurazione e valutazione se non svolti con la dovuta professionalità, competenza, attenzione e imparzialità di giudizio rischiano non solo di rendere poco credibile il sistema valutativo ma di esporre a significative responsabilità tutti i soggetti coinvolti nel ciclo valutativo. Se il problema esiste la soluzione non è certo quello di depotenziare i presidi. La professionalità e l’autorevolezza degli organismi di valutazione sono caratteristiche intrinseche che, pur collegate e sollecitate dalla presenza di competenze tecniche e specifiche abilità, occorre che siano rafforzate da scelte interne che dovrebbero essere naturali e logiche ma che non sempre riscontriamo nelle amministrazioni: la collocazione indipendente rispetto all’apparato amministrativo e all’organo di indirizzo politico, la durata dell’incarico svincolata da quella del vertice politico, una struttura di supporto adeguata e multidisciplinare, sistemi informativi adeguati e rispettosi della complessità dimensionale e organizzativa degli enti; tutti aspetti che contribuiscono alla necessaria legittimazione e che costituiscono condizioni abilitanti per rafforzare l’autonomia e l’indipendenza, la cui assenza, al contrario, rischia di depotenziare la stessa professionalità. Si pensi a sistemi di rendicontazione dei risultati basate sulle dichiarazioni autoreferenziali delle strutture coinvolte anziché su fonti di dati certi, affidabili e tracciabili; la possibilità degli organismi di valutazione di valutare i risultati conseguiti viene minata in radice quando mancano gli elementi fondanti per una restituzione dei risultati su cui sviluppare, poi, le azioni valutative, di sviluppo e miglioramento organizzativo o anche semplicemente di asseverazione dei risultati (validazione della relazione sulla performance). 
4. La leva valutativa è spesso utilizzata non correttamente anche per coloro per i quali il potere valutativo è strettamente connaturato alla funzione, cioè i dirigenti. La leva valutativa si riduce ad un mero meccanismo erogativo di premialità, alla ricerca di distribuzioni “equilibrate” (magari elusive dei meccanismi di erogazione “a pioggia”), e con l’attenzione esclusiva alla “minuta gestione” piuttosto che “alle politiche pubbliche”.
5. Se si analizzano l’insieme delle riforme intervenute negli ultimi decenni e che hanno inteso prevedere meccanismi valutativi orientati al merito, spesso di rinvengono indicazioni ripetitive e altre volte disposizioni privi di qualsiasi riscontro concreto in sede applicativa. Uno dei principi e criteri direttivi della legge delega n. 124/2015 che ha poi dato luogo ai decreti Madia prevedeva la “digitalizzazione del processo di misurazione e valutazione della performance per permettere un coordinamento a livello nazionale”. Queste difficoltà applicative non sembra vengano adeguatamente riconosciute e intercettate almeno con riferimento a due profili:
   1. la mancanza di armonizzazione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance con la conseguenza che enti della stessa natura e dimensioni valutano il personale con metriche diverse;
   2. una scarsa diffusione di sistemi informatici di supporto che rende i sistemi valutativi spesso esclusivamente legati a supporti cartacei o comunque a strumenti di informatica individuale che non consentono né l’integrazione con gli altri sistemi informativi dell’Ente né la storicizzazione e la stabilità dei dati gestiti nell’ambito del processo di valutazione. 

Su quest’ultimo punto era anche intervenuto il Consiglio di Stato, nell’ambito del parere espresso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nella seduta dell’11 aprile 2017 sulla bozza di D.Lgs. n. 74/2017 di modifica del D.Lgs. n. 150/2009 laddove rilevava:

• come fosse necessario superare i sistemi di valutazione “sostanzialmente fondati su autodichiarazioni delle strutture interessate”;
• che le fonti delle misurazioni devono essere supportate da un sistema informatico, anche in adempimento della previsione dell’art. 40, comma 1, del D.Lgs. n. 82/2015 (Codice amministrazione digitale);
• che il sistema di misurazione e valutazione debba essere alimentato direttamente ed in automatico dal sistema del controllo di gestione e di gestione del bilancio;
• che “i moduli analogici di misurazione, comunque facilmente manipolabili, appaiono inidonei a fornire dati utili per la valutazione”.
• che i sistemi valutativi debbano essere fondati su elementi “reali, equi, misurabili e dimostrabili” e su organi in grado di assumere decisioni sottratte all’arbitrio e all’approssimazione richiedendo che all’OIV sia garantita la possibilità di accesso ai sistemi informatici utilizzati dalle Amministrazioni.

Conclusioni

Dall’esame dell’evoluzione normativa degli istituti incentivanti risulta che la relativa disciplina, stratificatasi nel tempo, è permeata dalla reiterazione di medesimi principi che sono poi quelli che stentano, nei decenni, ad essere completamente e correttamente applicati, se non nella forma, certamente nella sostanza.

Gli istituti incentivanti (retribuzione di risultato e produttività), infatti, nascono nella logica, ben presente negli anni ‘80, di incrementare l’efficienza delle strutture pubbliche, nel segno di un recupero di produttività e di efficienza, funzionali a supportare il tessuto economico e produttivo del territorio. Ebbene, a giudicare gli effetti che un trentennio di applicazione di tali istituti hanno prodotto, se si vuole esprimere un giudizio esente da qualsiasi retaggio culturale, ideologico o solo strumentale, la mission di tale componente economica incentivante non sempre ha pienamente conseguito i risultati che si prefiggeva, risolvendosi, spesso, in un riconoscimento generalizzato, diffuso, indiscriminato, consolidato e lontano da ogni minima pretesa di recupero di efficienza. Pure con la presenza di rigorosi principi il “sistema” è in grado di trovare meccanismi applicativi che rendono vano il nobile intento sottostante i sistemi incentivanti. 

Le ragioni di questo parziale fallimento di sistema, probabilmente, sono da ricercare in diverse direttrici: a) la nostra cultura pubblica; b) l’assenza di un reale controllo sociale sulla gestione della cosa pubblica; c) presìdi non adeguati; d) obiettivi che mancano dei requisiti minimali di miglioramento e con motivazioni poco convincenti; e) misurazione affidata, in modo autoreferenziale, alle medesime strutture che definiscono gli obiettivi, che si attivano alla ricerca di indicatori di risultato più o meno attendibili, la cui misurazione, peraltro, non è basata su fonti stabili e certe; f) i risultati non sempre funzionali al recupero di efficienza e, quando lo potrebbero essere, costituiscono un “alibi” per concentrare l’attività solo sugli obiettivi ai quali è legata la retribuzione accessoria di natura incentivante, trascurando i restanti compiti affidati in relazione alla propria posizione nella struttura organizzativa. 

Se i costi di un sistema che le Amministrazioni pubbliche hanno sostenuto e continuano a sostenere ancor oggi per alimentare una parodia della produttività, intesa quale premio economico per incentivare il miglioramento dei servizi, non ha consentito il recupero di efficienza, se non in poche e lungimiranti realtà, la provocazione sarebbe forse quella di pensare a smontare tutta l’impalcatura che sostiene tutto ciò e consentire l’erogazione dei medesimi valori senza appesantimenti procedurali.

In altre parole, se è vero, come lo è, che i valori economici sono stati pressappoco sempre garantiti nel trentennio di vita dell’istituto, sia nell’ an che nel quantum, allora ciò sta a significare che il merito di tutti si è consolidato e definitivamente acquisito, costituendo cosa provata: allora perché non stabilizzare tutto o una parte di tale valore? 

Se l’esperienza, purtroppo, ci restituisce questo panorama, non è il caso, tuttavia, di arrendersi: per premiare il merito, per creare culture nuove, per innovare il sistema, per sensibilizzare le coscienze, per rafforzare l’etica pubblica, per sollecitare l’orgoglio di appartenenza, la strada è ancora molto, troppo lunga e richiede il rafforzamento professionale e indipendente delle strutture preposte al governo del ciclo valutativo, oltre alla ferma convinzione che da questa strada passi il recupero di credibilità del sistema pubblico. E forse sarebbe il caso di abbandonare l’idea che le incentivazioni debbano essere erogate sulla base degli esiti valutativi individuali (da utilizzare per altre finalità), bensì sulla valutazione dei risultati conseguiti dall’Ente nel suo complesso, in relazione alle caratteristiche dimensionali e organizzative e alle risorse disponibili e sulla base di pochi e significativi parametri, definiti preventivamente e presidiati adeguatamente da organi esterni, previo confronto con l’Amministrazione.