Nell’articolo “Dei rapporti tra giunta e RUP nell’attività contrattuale” Stefano Usai, tornando sulla vicenda trattata da Consiglio di Stato sez. V, n. 6600/2025, in appello di Tar Calabria n. 287/2025, evidenzia due aspetti interessanti:
- per un verso, richiama la necessità di non dare eccessivo rilievo formale alla qualificazione delle delibere di giunta “di indirizzo”, laddove, a ben vedere, indirizzi non ne esprimano concretamente;
- “la nomina del RUP non può avvenire con delibera giunta”.
Puntualmente, invece, alla fonte della complessa questione affrontata dai giudici amministrativi c’è una deliberazione di giunta comunale che a fronte di un oggetto “neutrale”, cioè “TRASPORTO SCOLASTICO ANNI SCOLASTICI 2023/2024 E 2024/2025 – APPROVAZIONE PIANO DEI COSTI”, dispone espressamente:
- “Ritenuto, pertanto, formulare indirizzo al Responsabile del competente Settore affinché proceda
all’indizione di una gara d’appalto per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico“; - “Ritenuto, altresì, nominare Responsabile Unico di Progetto (RUP) ____“.
Quanto sopra è stato espresso nella parte narrativa e poi confermato nella parte dispositiva:
- “di prevedere che nella definizione del relativo bando di gara siano inserite le seguenti condizioni:
durata del contratto di un anno con opzione di rinnovo per un anno ulteriore; - di nominare RUP per gli adempimenti consequenziali, ________, cui il presente atto viene trasmesso per quanto di successiva e propria competenza“.
La deliberazione appare l’archetipo di modi di procedere non solo illegittimi, ma anche equivoci, stantii, superati, ma ancora molto presenti – non si sa bene perchè – nel sistema locale.
In quanto all’indirizzo. Nulla, evidentemente impedisce alle giunte di esprimere indirizzi. Molto spesso, però, nelle amministrazioni si dimentica che la sede fondamentale di elaborazione e definizione degli indirizzi sono il Piao per le amministrazioni obbligate, oppure il Piano dettagliato degli obiettivi.
Si tratta di atti tipici di espressione dei programmi gestionali annuali, con i quali la giunta ha tutta la forza e possibilità di esprimere indirizzi agli organi chiamati ad attuare i programmi stessi.
Molto spesso, però, tali deliberazioni hanno contenuti solo formali o stereotipati o ricondotti esclusivamente ad una mera funzione di ripartizione contabile delle articolazioni di bilancio. Talora possono anche essere presenti indirizzi che nemmeno ci si rende conto siano espressi, anche perchè difficilmente si fa riferimento a tali atti (come anche al Dup), per ricostruire un coerente indirizzo programmatorio.
Fioccano, quindi, delibere di indirizzo isolate ed ex novo, connesse o meno che siano alla programmazione, quasi a negare il concetto della programmazione e, specularmente invece, a confermare come si amministri in modo estemporaneo, in base a decisioni affettate, adottate all’impronta sul momento. Persino quando si tratta di attivare servizi per fabbisogni che non possono costituire sorpresa alcuna, come l’inizio dell’anno scolastico e le connesse necessità di trasporto.
Nel caso di specie, per la verità, l’amministrazione comunale interessata si è mossa ad approvare il piano finanziario e ad esprimere il proprio indirizzo per tempo, visto che la delibera risale a febbraio.
In ogni caso, la delibera da questo punto di vista si rileva, però, comunque illegittima. Certo, come osserva l’Usai, esprimere l’indirizzo di indire una gara è nella sostanza come non disporre nessun indirizzo, visto che sommando alla base di gara il rinnovo si sarebbe andati sopra la soglia dei 140.000 euro.
L’inutilità dell’indirizzo, comunque, non fa salva la sua illegittimità. La decisione in merito al sistema di individuazione del contraente è materia che non ha nessuna correlazione con la funzione politica di programmazione e controllo ed infatti il codice dei contratti la rimette nella competenza esclusiva degli organi gestionali e, segnatamente, del Rup. Anche qualora l’indirizzo si fosse rivelato non scontato e innovativo, quindi, sarebbe risultato illegittimo.
Ancora è da rilevare che la giunta ha inteso comunque per davvero esprimere un indirizzo, affermando ciò in modo inequivocabile tanto nella parte narrativa, quanto in quella dispositiva.
Il secondo aspetto di rilievo e di illegittimità riguarda, poi, la “nomina” del Rup. Sotto questo aspetto le illegittimità rilevabili sono molteplici.
Dispone l’articolo 15, comma 1, del d.lgs 36/2023 che “Nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell’interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice“.
Ora, senza qui diffondersi sul tema dell’individuazione del “primo atto di avvio” (che pare con ogni evidenza quello della programmazione, cioè del programma triennale per gli appalti sopra la soglia dei 150.000 euro per lavori, o 140.000 euro per servizi, Dup o al limite Piao per le procedure sotto queste soglie), pare piuttosto evidente che poichè nel caso di specie la delibera di giunta approva il “piano dei costi”, si è già ben oltre il primo atto di avvio dell’intervento. Qualcuno, infatti, ha già deciso di intervenire per attivare il servizio e qualcuno si è già mosso per elaborare gli stati progettuali fondamentali, tanto che la giunta si muove per esprimere un indirizzo relativo alla fase di individuazione del contraente.
Insomma, la “nomina” del Rup interviene con estrema chiarezza in modo assolutamente tardivo, dopo le fase di programmazione e progettazione.
Evidenziato questo primo errore, il secondo concerne l’incompetenza dell’organo. Il Rup, intanto, non si “nomina”: non è un munus, non è un’onorificenza. Certo, l’articolo 15, comma 1, del d.lgs 36/2023 utilizza proprio il verbo nominare. Ma, il Rup si “incarica”: è, infatti, null’altro che un incarico operativo, attributivo di competenze e responsabilità, che specifica il ruolo ed i compiti di un dipendente.
Si tratta, dunque, di un atto di gestione del rapporto di lavoro, non di un provvedimento di natura pubblicistica di “nomina”. Come tale, quindi, tale atto resta completamente sottratto alla sfera di competenza degli organi di governo, per rientrare in quella dei dirigenti o responsabili di servizio.
Nel caso di specie, quella delibera oltre tutto “nomina” quale Rup il responsabile del servizio che cura proprio i servizi di istruzione: una nomina anche in questo caso del tutto inutile, perchè il vertice amministrativo dei servizi competenti alla gestione degli appalti svolge ex lege le funzioni di Rup, finchè non abbia incaricato qualcun altro (con atto proprio, avente natura di atto di privata gestione del rapporto di lavoro).
Infine, la delibera presenta un altro archetipo erroneo: quello della propria “trasmissione” all’organo interessato “per quanto di successiva e propria competenza”.
E’ una formula ridondante ed inutile. La giunta, nel caso di specie, o ha programmato il servizio nel Dup_Piao-Pdo, oppure lo ha programmato con quella delibera: è chiaro ed evidente che non va trasmessa perchè sia operativa, è autoesecutiva e configura in maniera immediata l’obbligo delle strutture di attuare quanto pianificato. Nè tali obblighi sono condizionati dalla “trasmissione”, anche perchè nel caso di specie, per altro, la proposta di deliberazione è stata elaborata proprio dal responsabile del servizio competente all’appalto.
Dunque, sul piano pratico, tale atto di “trasmissione” si rivela una formula che forse piace perchè altisonante, ma quel che rimbomba nell’aria è l’eco della sua vacuità.
In ogni caso, poi, non è certo la giunta che decide e stabilisce le competenza. Tali atti di trasmissione, spesso resi col verbo “demandare” sono concepiti come una sorta di “delega” che la giunta concede ad altri organi, come se costituisse nei confronti di questi il titolo per agire. Ma, ciò è in totale dispregio delle disposizioni dell’articolo 107 del d.lgs 267/2000 in tema di separazione delle competenze tra organi di governo e dirigenti o responsabili di servizio.
Che nel 2025, a 35 anni (trentacinque) dalla legge 142/1990, si continui a discutere di questi argomenti relativi ad indirizzi e ripartizione di competenze desta una certa angoscia.