La mancata programmazione dell’appalto non determina alcun annullamento della gara.
Lo ha precisato il TAR Toscana, con la sentenza 16/06/2026, n. 1231
I fatti di causa
La questione controversa è stata originata da una procedura aperta per l’affidamento dei servizi di vigilanza attiva armata presso gli Uffici giudiziari.
La terza graduata contestava gli esiti della procedura. Tra le censure sollevate figurava la mancata programmazione dell’appalto.
La disciplina sulla programmazione
I giudici hanno precisato che, ai sensi dell’art. 37 d.lgs. 36/2023, la programmazione di servizi e forniture costituisce segmento ordinario e strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico, imponendo alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti l’adozione del programma triennale degli acquisti di beni e servizi, approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio (e, per gli enti locali, secondo le regole della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili), quale strumento di pianificazione, trasparenza e razionalizzazione della spesa.
In particolare, per la parte relativa a beni e servizi, il comma 3 stabilisce che il programma triennale e i relativi aggiornamenti annuali devono indicare gli acquisti di importo stimato pari o superiore alla soglia di cui all’art. 50, comma 1, lett. b), così delimitando l’ambito oggettivo dell’obbligo programmatorio per gli affidamenti sopra-soglia “interna” del Codice.
L’art. 37 prevede inoltre un obbligo di pubblicazione del programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali sia sul sito istituzionale sia nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, così assicurando conoscibilità esterna e verificabilità del quadro esigenziale e delle scelte allocative dell’Amministrazione.
La disposizione precisa, altresì, che essa non si applica alla pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza (piano distinto), ferma restando la necessità di raccordo tra programmazione della singola amministrazione e strumenti di centralizzazione, secondo quanto stabilito dal rinvio attuativo.
In chiusura, il comma 6 rinvia all’Allegato I.5, che definisce in modo puntuale gli schemi tipo, gli ordini di priorità, le condizioni per modificare la programmazione e per procedere ad acquisti non previsti, nonché le modalità di raccordo con la pianificazione di centrali di committenza e soggetti aggregatori: ciò conferma che la programmazione degli acquisti (anche di servizi) non è mero adempimento formale, ma atto organizzatorio-contabile che seleziona, priorizza e rende trasparenti le scelte di approvvigionamento, fungendo da presupposto ordinario per l’avvio delle procedure di affidamento e da presidio di coerenza tra fabbisogni, risorse e scelte procedurali.
Nessuna conseguenza invalidate in caso di mancata programmazione
I giudici hanno, inoltre, rilevato che, pur configurandosi la programmazione come adempimento doveroso e strutturale (programma triennale e aggiornamenti annuali, obblighi di pubblicazione e rinvio all’Allegato I.5 per schemi e condizioni di modifica), il d.lgs. 36/2023 non prevede che la mancata programmazione di un acquisto di servizi o forniture determini ipso iure una conseguenza invalidante (nullità/annullabilità automatica) degli atti della procedura di affidamento successiva.
L’art. 37 si limita a disciplinare contenuti, soglie, pubblicità e raccordi organizzativi della programmazione, senza tipizzare una sanzione caducatoria per l’ipotesi di acquisto non programmato.
Ne consegue che l’eventuale difformità dall’obbligo programmatorio, in assenza di una previsione normativa che ne sancisca l’invalidità automatica, non può essere fatta valere come vizio “in re ipsa” dell’aggiudicazione, ma assume rilievo nel giudizio amministrativo solo ove sia dimostrata la concreta lesività sulla posizione giuridica del ricorrente (ad esempio per effetti distorsivi su concorrenza/trasparenza o per frazionamenti/elusioni), non potendo il processo trasformarsi in un controllo oggettivo sul mero rispetto della legge sganciato dall’utilità pratica conseguibile.
In altri termini la programmazione, pur costituendo fase strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico e dovere funzionale dell’amministrazione, opera principalmente come presidio di razionalità gestionale, tempestività ed efficienza, senza che dalla sua eventuale carenza discenda, di per sé, un effetto automaticamente invalidante sulle procedure di affidamento successive.
La programmazione come parametro di coerenza dell’azione amministrativa
La programmazione viene valorizzata dal legislatore quale matrice teleologica che giustifica l’indizione della gara e impone coerenza tra fabbisogno, tempi e adempimenti, osservando che consentire tempi indeterminati e “sine die” per la stipula/esecuzione finirebbe per contraddire il bisogno che ha mosso l’amministrazione secondo un dovere funzionale di razionale programmazione degli acquisti, con conseguente frizione rispetto ai canoni di buona amministrazione ed ai principi di economicità, efficacia e tempestività; in questa prospettiva, la programmazione rileva come criterio ordinante e parametro di coerenza dell’azione amministrativa (e non come condizione legale tipizzata di validità dell’affidamento), sicché l’eventuale omissione non è trattata come vizio caducatorio automatico dell’intera sequenza procedimentale, ma come profilo che incide sul corretto governo del procedimento e sulla sua ragionevolezza complessiva (cfr. sul punto Consiglio di Stato, sez. III, n. 6074 del 2023).
A sostegno della rilevanza dell’obbligo di programmazione e delle conseguenze della sua mancanza, nel ricorso erano state richiamate sia la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 27.07.2021, n. 5561 che la determinazione ANAC n. 5 del 06.11.2013, le quali però non militano nel senso indicato dalla ricorrente.
Dall’esame sia della pronuncia sia delle Linee guida ANAC (Determinazione n. 5 del 06.11.2013) emerge un’impostazione sostanzialmente convergente: la programmazione è certamente qualificata come fase obbligatoria/funzionale (o comunque “virtuosa” e doverosa sul piano dell’organizzazione e dell’impiego razionale delle risorse), ma non viene elevata a causa autonoma e automatica di invalidità delle procedure successive.
La sua eventuale carenza assume invece rilievo in via mediata, quando si traduca in violazione di altri principi (trasparenza, concorrenza, divieto di elusione/frazionamento artificioso, razionalità dell’azione e, nel lessico attuale, principio del risultato).
La mancata programmazione come rischio di frammentazione della spesa
In particolare, la sentenza n. 5561/2021 chiarisce espressamente che «non sussiste una giurisprudenza consolidata sull’efficacia della programmazione degli acquisti e dunque sulle conseguenze dell’assenza della medesima», pur affermando la portata obbligatoria della programmazione (art. 21 d.lgs. 50/2016, all’epoca vigente) per finalità di pianificazione e trasparenza; e precisa che, anche a volerle riconoscere una “efficacia di mera programmazione” come strumento di pianificazione della spesa “cogente nei soli confronti dell’amministrazione”, non può negarsi che la sua carenza possa riflettersi su patologie ulteriori, quali la frammentazione degli affidamenti e l’elusione delle regole di evidenza, specie ove manchi la motivazione sulle ragioni che consentono di effettuare acquisizioni non inserite negli elenchi (richiamo all’art. 7 d.m. 14/2018).
La giurisprudenza citata, in altri termini, attribuisce “maggiore pregnanza” non alla carenza programmatoria in sé, ma al frazionamento temporale delle commesse pubbliche finalizzato al loro frazionamento artificioso con finalità elusive degli obblighi di evidenza pubblica, sanzionate dall’art. 35, comma 6, d.lgs. 50/2016 (oggi dall’art. 14 del D.Lgs. n. 36/2026), evidenziando che l’artificiosità discende dall’assenza di ragioni oggettive e dalla mancata esternazione motivazionale, con conseguente alterazione del corretto assetto concorrenziale e procedurale.
Epilogo
Parimenti, le Linee guida ANAC del 2013, pur muovendo in un contesto normativo in cui per servizi e forniture la programmazione era configurata come facoltà (programma annuale) e non come obbligo generalizzato, la qualificano come “momento fondamentale” di chiarezza e di determinazione del fabbisogno e, soprattutto, come strumento funzionale a buon andamento, economicità ed efficienza; al tempo stesso, ANAC non afferma un meccanismo di invalidità automatica della gara “non programmata”, ma descrive la carenza di programmazione come fattore che genera criticità operative e distorsioni (frammentazione degli affidamenti, ricorso a proroghe illegittime, procedure negoziate senza bando motivate dalla mera urgenza, definizione imprecisa dell’oggetto e perdita di controllo della spesa), cioè effetti che incidono mediatamente sui principi di trasparenza/concorrenza e sulla corretta gestione del contratto, oltre a ricordare che, una volta adottato il programma, si attivano vincoli di sistema (ad es. limitazioni al finanziamento e condizioni di eccezionalità/urgenza per acquisti non previsti) che operano come autovincoli e presidi di razionalità della spesa, non come automatica caducazione degli atti di gara in quanto tali. (cfr. ANAC, Determinazione n. 5 del 06.11.2013, “Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture”).
Per le ragioni esposte, il ricorso è stato respinto.