Con la sentenza n. 635/2022 della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana sono stati affrontati alcuni aspetti interessanti circa il coinvolgimento dei componenti degli organismi di valutazione nel danno erariale generato da un presidio del ciclo della performance inadeguato in relazione al ruolo.
Gli organismi di valutazione hanno il compito di garantire la correttezza dei “processi di misurazione e valutazione con particolare riferimento alla significativa differenziazione dei giudizi”, nonché “dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III” del DLgs. n. 150/2009, secondo quanto previsto dalle norme di principio del medesimo decreto, “dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità” (art. 14, comma 4, lettera d)).
Non deve trarre inganno il riferimento all’art. 14 del DLgs. n. 150/2009, che non è tra quelle norme di principio applicabili a tutte le amministrazioni pubbliche, in quanto non richiamato dai successivi articoli 16 e 74 del medesimo decreto; infatti, va ricordato che le azioni degli organismi di valutazione, comunque denominati, sono tali da generare danno erariale indipendentemente dagli specifici compiti individuati dalle norme.
Il caso
L’ipotesi formulata dalla procura della Corte di Conti della Regione Siciliana riguarda il presunto danno erariale derivante da numerose anomalie nella formazione, gestione e nella liquidazione del fondo costituito per i dirigenti di una città metropolitana negli anni 2013-2017, scaturito dalle plurime condotte riconducibili ai diversi soggetti che hanno partecipato al ciclo della performance. Nello specifico le irregolarità hanno riguardato tutte le fasi del ciclo (dalla fissazione degli obiettivi alla liquidazione della retribuzione di risultato); con riferimento agli obiettivi, molti sono stati considerati “generici e riferibili ad ordinarie competenze del servizio di riferimento, spesso identicamente riproposti nelle diverse annualità, con risultati attesi espressi in termini generici, senza prevedere reali miglioramenti”. Per alcune annualità la criticità consisteva nella presunta assenza di predeterminazione degli obiettivi.
Tra le diverse posizioni coinvolte nell’ipotesi di danno erariale vi sono i componenti dell’organismo di valutazione che, pur in presenza di numerose criticità nel Sistema di misurazione e valutazione della performance dell’Ente, hanno comunque proceduto a validare la Relazione sulla performance e non hanno eccepito l’impossibilità di procedere all’erogazione dell’indennità di risultato in assenza dei relativi presupposti.
La difesa
Preliminarmente va rilevato come tutti i soggetti coinvolti, diversi dai componenti dell’organismo di valutazione, hanno eccepito lo svolgimento di un ruolo meramente attuativo e che il presidio del ciclo della performance era affidato all’organismo di valutazione per cui la liquidazione della retribuzione di risultato, nel periodo di riferimento, era avvenuta previa validazione della Relazione sulla performance.
Al contrario i componenti dell’organismo di valutazione eccepivano che il ruolo dell’OIV nella liquidazione della retribuzione di risultato sarebbe “assai marginale, ossia limitato alla assegnazione di punteggi a ciascun dirigente e alla validazione della Relazione annuale” e si sarebbe esaurito “nella formulazione di una mera proposta di ripartizione della stessa retribuzione alla cui concreta e materiale liquidazione hanno poi provveduto, autonomamente, gli organi competenti”. Quanto alla validazione della relazione sulla performance veniva eccepito la natura di atto dovuto.
Entrambe le posizioni appaiono prive di qualsiasi fondamento.
Gli aspetti interessanti della pronuncia
In disparte l’assoluzione per il danno erariale, dovuta fondamentalmente all’assenza della prova circa le criticità esposte dalla procura, la pronuncia fornisce interessanti spunti su alcuni aspetti rilevanti, pur in presenza di significative lacune argomentative della decisione rispetto ad evidenze documentali certe.
- La qualità degli obiettivi: Il trade off tra discrezionalità e danno erariale
I convenuti avevano sostenuto che l’organizzazione e la gestione del ciclo della performance, inclusa la predisposizione degli obiettivi e la valutazione dei risultati, non sarebbero suscettibili di sindacato giurisdizionale, in quanto espressione di ampia discrezionalità della Pubblica Amministrazione. Sul punto il Collegio osserva che non può escludersi in modo aprioristico il sindacato della Corte dei Conti sul ciclo della performance, facendola rientrare nell’alveo della cosiddetta insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali di cui all’art. 1, comma 1, legge n. 20/1994.
Il consolidato orientamento, condiviso dal collegio, ritiene che gli atti connotati da discrezionalità amministrativa sono comunque sindacabili quando siano irragionevoli, e non rispondenti ai criteri costituzionali d’imparzialità e buon andamento dell’azione pubblica, nonché ai principi di economicità, efficacia ed efficienza, sotto il profilo della razionale e coerente utilizzazione delle risorse della collettività (ex multis, Corte dei conti, Sez. III App., 15/1/2007, n. 16).
D’altra parte, la violazione delle norme di principio che riguardano il ciclo della performance e l’erogazione dei trattamenti accessori di natura incentivante, come per esempio la norma che definisce i requisiti degli obiettivi di performance (art. 5, comma 2 del DLgs. n. 150/2009), consentendo la distribuzione di tali istituti in assenza dei requisiti cui l’ordinamento legale e contrattuale subordina la legittima erogazione, è indubbio che determini un danno erariale. Il Giudice contabile può e deve, dunque, verificare in concreto se l’esercizio del potere discrezionale sia avvenuto o meno nel rispetto dei limiti posti dall’ordinamento giuridico.
- Obiettivi di mantenimento e ordinari
La sentenza si occupa anche di un’altra questione assai dibattuta in passato che ormai dovrebbe essere superata e cioè come debba essere tradotto il principio secondo il quale gli obiettivi di performance devono tendere “al significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi” (art. 5, comma 2, lett. c)) e se gli obiettivi possano essere di mantenimento e riguardare attività ordinarie.
La disposizione non può che essere letta in senso relativo, tenendo conto delle condizioni di contesto e delle risorse a disposizione, per cui il livello di miglioramento può, paradossalmente, anche consistere nell’evitare il peggioramento.
A tal proposito la pronuncia in commento rileva che non è preclusa dal legislatore la fissazione degli obiettivi cosiddetti di mantenimento, che mirano cioè a stabilizzare risultati già acquisiti; si pensi al caso di un ente che abbia attivato negli anni precedenti un nuovo servizio o abbia promosso un modo più efficiente di svolgere un servizio. Ovviamente ciò può avvenire nella misura in cui gli obiettivi siano accompagnati da un adeguato apparato motivazionale in grado di spiegare le ragioni delle scelte operate dall’amministrazione.
La distinzione tra obiettivi ordinari e obiettivi straordinari non coglie nel segno il significato degli obiettivi di performance; infatti, l’incremento della qualità e dell’efficienza di un servizio pur se quest’ultimo rientra nell’ordinaria amministrazione, può validamente costituire un obiettivo di performance. Anzi proprio il miglioramento di un servizio ordinariamente erogato o il mantenimento di un livello di eccellenza, magari in un contesto peggiorativo, non possono che rientrare pienamente negli obiettivi di performance.
Proprio su questo specifico aspetto i giudici contabili richiamano la sentenza n. 87/2009 della sezione Giurisdizionale di appello della Corte dei conti per la Regione Siciliana, ove si è affermato che le previsioni normative concernenti il miglioramento dei servizi esistenti, nonché la promozione di effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti locali e della qualità dei “servizi istituzionali”, “non possono essere intese e interpretate[…] in senso strettamente (e si potrebbe dire astrattamente) letterale, ma devono essere necessariamente valutate in intimo collegamento con la realtà in cui operano”.
- L’assegnazione formale degli obiettivi
Per alcune annualità veniva contestata la ritardata assegnazione degli obiettivi, mentre poi in corso di giudizio è emerso che, in realtà, la fissazione degli obiettivi aveva preceduto la formale approvazione degli strumenti di programmazione.
Secondo i giudici contabili se è vero che, almeno per una annualità, l’approvazione formale del PEG era avvenuta nell’ultima parte dell’anno, ciò era da considerare inevitabile, attesa la ritardata approvazione del bilancio di previsione che “è propedeutico sia al PEG sia ai piani degli obiettivi e di performance”. All’attenzione dei giudici venivano portati alcuni decreti sindacali con i quali tempestivamente si era proceduto alla identificazione e assegnazione degli obiettivi, poi confluiti nel PEG.
La procura non aveva tenuto conto della previsione di cui all’art. 5, comma 1-ter, del DLgs. n. 150/2009, il quale prevede che nel caso di differimento dei termini di approvazione del bilancio l’amministrazione definisce comunque gli obiettivi di performance “per consentire la continuità dell’azione amministrativa”, in base al quale non può che ritenersi valido un atto che formalizzi tale definizione e assegnazione, anche se non tipicamente nella forma del Piano della performance o del Piano esecutivo di gestione. Dall’altro lato, laddove veniva invocata una carenza di corredo informativo e della qualità degli obiettivi la stessa procura contabile non era stata in grado di dimostrarla puntualmente; da qui l’assoluzione per i convenuti.
Il tema rimane di piena attualità in regime di Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) laddove il termine di adozione è differito a 30 giorni dall’approvazione del bilancio, per cui gli obiettivi organizzativi e individuali, tipicamente parte della sottosezione “performance”, dovranno comunque essere definiti preventivamente per evitare che il ciclo valutativo venga inesorabilmente travolto.
Conclusioni
In conclusione, si deve evidenziare come i componenti degli organismi di valutazione siano parte attiva del danno erariale, eventualmente prodotto dalla illegittima erogazione di trattamenti accessori di natura incentivante, quando la loro azione non sia stata adeguata al ruolo. Non si può ritenere la validazione della relazione sulla performance un atto dovuto in quanto è proprio in quella sede che devono essere rilevate le eventuali anomalie del processo e che possono riguardare da un lato la tempestiva assegnazione degli obiettivi, che devono poi essere puntualmente misurati e valutati, e dall’altro la qualità e il corredo informativo che ne determina la utilizzabilità o meno ai fini della valutazione della performance organizzativa e individuale.
Anche le criticità del sistema di misurazione e valutazione della performance devono essere tempestivamente segnalate e portate all’attenzione dell’Amministrazione che deve senza indugio intervenire per adeguarlo alle norme di principio inderogabili. Si pensi ad un sistema che non declini uno o più ambiti valutativi della performance individuale, come definiti dall’art. 9 del DLgs. n. 150/2009, che travolge la stessa possibilità di portare a termine il processo valutativo.