Sono ammesse modifiche al CCNL in sede di verifica di anomalia se si riferiscono a prestazioni marginali ed accessorie.
Lo prevede il Consiglio di Stato nella sentenza n. 4666/2026.
Il caso trattato
Nel caso specifico la ricorrente aveva contestato l’esito dell’accertamento dell’anomalia riguardante la controinteressata, nell’ambito di una gara per l’affidamento di lavori di manutenzione stradale.
Le censure rivolte alla stazione appaltante, riguardanti il sub procedimento di anomalia afferivano a molteplici violazioni tra le quali figurava l’avere assecondato la possibilità per la controinteressata, risultata poi aggiudicataria, di “far quadrare” i costi della manodopera, consentendole di sostituire il CCNL “Igiene Ambientale” specificato inizialmente in gara, con il CCNL “Pulizia Multiservizi” (tale ultimo contratto era quello previsto dalla stazione appaltante negli atti di gara).
I contratti in questione inerivano a prestazioni marginali dell’appalto, il cui oggetto principale, come sopra precisato, riguardava la manutenzione stradale.
Secondo la ricorrente, l’operazione sopra descritta, consentita dalla stazione appaltante, avrebbe determinato una illegittima alterazione dell’offerta.
La decisione del Consiglio di Stato
Secondo i giudici, nel caso di specie, non vi sarebbe stata alcuna significativa modifica di un elemento essenziale dell’offerta, non tanto perché già in sede di gara la controinteressata aggiudicataria aveva indicato un contratto collettivo relativo comunque al comparto “servizi pulizia”, quanto perché il CCNL Pulizia/Multiservizi, sulla base del quale erano stati infine calcolati i costi della manodopera dell’aggiudicataria, era relativo appunto ai soli servizi di pulizia che rappresentavano un’attività secondaria inferiore al 30% delle prestazioni complessive (dato, quest’ultimo, non contestato dall’appellante).
I giudici hanno osservato che, sebbene la presente procedura fosse stata indetta con bando di gara pubblicato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 209 del 2024, rilevavano le modifiche apportate da quest’ultimo all’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, emendando in toto il comma 2 ed inserendo il nuovo comma 2 bis: la prima modifica attiene all’indicazione da fornirsi da parte della stazione appaltante del contratto collettivo applicabile, in coerenza con “l’oggetto dell’appalto” e in conformità, oltre che al comma 1, al nuovo allegato I.01, parimenti introdotto col c.d. correttivo; la seconda innovazione riguarda la fattispecie -alla quale era da ricondurre la procedura in esame – in cui l’oggetto dell’appalto (o della concessione) annoveri attività plurime: essa impone alla stazione appaltante l’onere di indicare il contratto collettivo nazionale o territoriale applicabile soltanto quando le attività secondarie o accessorie o sussidiarie o scorporabili -diverse da quella prevalente oggetto del contratto- ineriscano ad una categoria omogenea per una soglia almeno pari (o superiore) al 30%.
Pur non applicandosi in via diretta tale previsione normativa, era da ritenere che, anche nel vigore del testo originario dell’art. 11, comma 2, l’onere della stazione appaltante di indicare il contratto collettivo applicabile al personale dipendente fosse limitato alle prestazioni prevalenti ed a quelle, anche secondarie, comunque aventi un’incidenza significativa nella determinazione del costo del lavoro, anche in ragione dell’operatività del c.d. vincolo oggettivo già fissato dall’art. 11, comma 1, dovuto alla necessità di individuare il CCNL coerente con l’attività oggetto dell’appalto.
Facendo applicazione di tale ricostruzione normativa al caso di specie, secondo i giudici andava tenuto conto del fatto che l’entità dell’offerta complessiva dell’aggiudicataria era rimasta immutata così come era rimasto immutato il costo della manodopera indicato in offerta e che la variazione in sede di giustificazioni aveva riguardato il solo CCNL degli addetti al servizio pulizia per il quale trattavasi di “settore nel quale opera una minoranza degli addetti e che rappresenta una quota limitata del costo complessivo della manodopera, per di più sostituendo al CCNL “Igiene Ambientale”, indicato in offerta, quello “Pulizia/Multiservizi” indicato invece dalla stazione appaltante.
Secondo i giudici, tale variazione aveva comportato la modifica dei livelli degli operai addetti ai servizi di pulizia, mentre la marginale modifica dei livelli degli operai addetti al settore agricolo florovivaistico non era dipesa da modifica di CCNL; comunque erano rimasti del tutto invariati i livelli delle altre categorie di lavoratori (edili e metalmeccanici), che rappresentavano l’indiscussa prevalenza delle prestazioni contrattuali.
La modifica del monte ore complessivo era poi marginale (riguardando 20 giorni su 390) ed era consistita in un incremento, che non rilevava come modifica dell’offerta tecnica (“in quanto era stato comunque valutato come sufficiente e adeguato fin dalla fase originaria della gara”) e non ne alterava affatto la natura sostanziale, rappresentando una modulazione interna delle risorse
A parere del Collegio, a ciò si doveva aggiungere che la procedura di gara era finalizzata all’aggiudicazione di un accordo-quadro, i cui contratti applicativi possono avere una durata inferiore a quella stimata, con la conseguenza che anche il monte ore previsto dall’impresa era da riferire ad una stima di massima (secondo quanto si legge anche nella relazione di congruità e sostenibilità dell’offerta, redatta dal RUP a conclusione del subprocedimento).
Le conclusioni
In definitiva, a parere del Collegio, la valutazione di congruità della stazione appaltante era da ritenersi legittima e conforme anche alla normativa sopravvenuta di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, fermi restando i principi giurisprudenziali tuttora applicabili in tema di irrilevanza della diversa imputazione dei costi in fase di giustificazione, dato che, ferme restando le precisazioni di cui sopra in tema di indicazione di CCNL applicabile, “l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale” (si vedano: Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710, richiamata da Cons. Stato, III, 21 novembre 2025, n. 9120, e, da ultimo, nello stesso senso, id. V, 7 gennaio 2026, n. 106).