La risposta è articolata. Una cessazione automatica dovuta alla mancata stipulazione della polizza non è certamente prevista dalla norma: dunque, un primo aspetto della domanda va risolto nel senso che il 22.1.2026 non è certo un termine di cessazione di efficacia degli incarichi preesistenti.
Tuttavia, in relazione a quanto evidenziato prima, appare evidente che anche i titolari di incarichi conferiti prima del 22.1.2026 siano obbligati a stipulare la polizza.
Il soggetto che può e deve pretendere tale stipulazione è ovviamente l’ente di appartenenza e, in particolare, il datore di lavoro. Questo pare avere il potere dovere di prescrivere ai dipendenti incaricati di gestire risorse pubbliche l’obbligo, nell’esercizio dei poteri datoriali, di stipulare la polizza entro un certo termine. L’inadempimento a tale disposizione potrà comportare le conseguenze correlate, tra le quali anche la revoca (non inefficacia) dell’incarico.
Appare chiaro, però, che gli enti dovranno affrontare questo problema dell’attuazione della riforma in modo sistematico e non parziale o episodico: non si può certo ammettere che una certa unità organizzativa agisca in un modo e un’altra in modo diverso, anche perché si incide sul trattamento giuridico ed economico dei dipendenti.
Occorrerà, allo scopo, elaborare un atto di indirizzo di natura privatistica (non un regolamento pubblico, ma un disciplinare di diritto privato) col quale:
- in primo luogo, stabilire quali siano concretamente nell’ente gli incarichi che comportino gestione di risorse pubbliche, specificando la definizione molto generica della legge;
- in secondo luogo, fissare un ragionevole termine comune a tutto l’ente entro il quale disporre nei confronti dei dipendenti che gestiscano risorse pubbliche stipulino l’assicurazione;
- in terzo luogo, individuare il soggetto che in veste di conferente l’incarico chieda l’adempimento e vigili su di esso, adottando i provvedimenti connessi in caso di inadempimento.
Pare necessario concludere che per gli enti locali:
- sia il sindaco o il presidente della provincia a dover chiedere ai dirigenti e anche al segretario comunale la sottoscrizione della polizza, poiché sono sindaco e presidente della provincia a conferire gli incarichi;
- come sopra, sia il sindaco degli enti senza dirigenza a chiedere ai funzionari apicali incaricati delle funzioni dirigenziali ai sensi degli articoli 50, comma 10, e 109, comma 2, del d.lgs 165/2001, di sottoscrivere la polizza;
- siano i dirigenti, negli enti con la dirigenza, a chiedere ai funzionari da essi incaricati come EQ a chiedere la sottoscrizione della polizza;
- siano i dirigenti o, negli enti senza dirigenza i responsabili di servizio, a chiedere agli altri soggetti che possano considerarsi incaricati di gestione di risorse pubbliche (economo, consegnatario di immobili, responsabile di procedimenti, Rup, quant’altro) a chiedere di sottoscrivere la polizza.
La verifica dell’avvenuto adempimento e l’adozione delle eventuali sanzioni spettano al medesimo soggetto che, in quanto conferente l’incarico, chieda la sottoscrizione della polizza.
Ancora, come suggeriscono Ghiandoni e Bonanno, bisogna interrogarsi sulle conseguenze del rifiuto di stipulare la polizza da parte di un soggetto incaricato o da incaricare come soggetto gestore di risorse pubbliche. Gli autori evidenziano la delicatezza della questione, “in considerazione del fatto che [la polizza è]… un atto negoziale oneroso e che, spesso, ci si trova di fronte ad incarichi non recettizi, cioè producono effetti indipendentemente dall’accettazione del destinatario”.
Come si è visto prima:
- per i nuovi incarichi a partire dal 22.1.2026 la polizza è un loro presupposto: senza polizza, non si può rivestire l’incarico;
- per gli incarichi antecedenti costituisce un obbligo comunque, al quale adempiere nei modi e termini fissati dalla PA interessata.
Il dipendente interessato può rifiutarsi di sottoscrivere la polizza? La risposta appare in termini generali negativa.
Vi sono alcuni casi nei quali non è dato al dipendente nemmeno la possibilità di scegliere se o meno acquisire l’incarico.
Si pensi al Rup (qui si dà per scontato che la funzione del Rup consista esattamente nella gestione di risorse pubbliche, in particolar modo con riferimento alla fase esecutiva ma anche in relazione alle competenze del Rup rispetto a programmazione, progettazione e validazione): l’articolo 15, comma 2, penultimo periodo, del d.lgs 36/2023 dispone che “L’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato”.
Dunque, il destinatario dell’incarico di Rup non può rifiutarsi di svolgere la funzione di Rup e, conseguentemente, non può – lecitamente – rifiutarsi di sottoscrivere la polizza, che è un obbligo ex lege per chi gestisca risorse pubbliche.
Con maggiore fatica è possibile sostenere che anche l’attribuzione degli incarichi di Elevata Qualificazione (da parte dei dirigenti negli enti con dirigenza; per gli enti privi di dirigenza la questione è diversa) possa considerarsi obbligo, anche se relativo ai soli funzionari che abbiano risposto affermativamente all’interpello propedeutico all’incarico.
La Cassazione, Sezione lavoro, con sentenza 30 marzo 2015, n. 6367 ha ritenuto che “il conferimento di posizione organizzativa non comporta l’inquadramento in una nuova categoria contrattuale ma unicamente l’attribuzione di una posizione di responsabilità senza mutamento di posizione funzionale, con correlato riconoscimento di un particolare beneficio economico; l’istituto attiene più alla disciplina della retribuzione che a quella dell’inquadramento”. Il che può consentire di ricostruire l’istituto come esercizio unilaterale dello jus variandi del datore di lavoro, sicchè il dipendente destinatario non può rifiutarsi lecitamente di acquisire l’incarico; tanto più se si tratti di dipendente che abbia risposto ad un interpello (nel quale, per il futuro, andrebbe evidenziato l’obbligo della preventiva sottoscrizione della polizza). L’Aran con l’orientamento Ral 299 è giunta a simile conclusione: “la titolarità di posizione organizzativa costituisce il contenuto possibile ed eventuale, sempre e non necessario, dei profili collocati nella [oggi ex] categoria D. … con il conferimento dell’incarico di tali posizioni, non viene in considerazione l’esercizio di un potere negoziale, e quindi la sottoscrizione di un nuovo contratto di lavoro. Si tratta, piuttosto, dell’esercizio di un potere del datore di lavoro di determinare unilateralmente l’oggetto del contratto di lavoro, in virtù del quale lo stesso può esigere dal lavoratore tutte le mansioni ascrivibili alla categoria di inquadramento”[1].
L’attribuzione degli incarichi di economo, responsabile dei tributi, responsabile del procedimento di esproprio, consegnatario di beni, responsabile del procedimento, attiene comunque all’esercizio del potere datoriale di determinare il contenuto della prestazione: quindi, i destinatari non possono rifiutarsi.
E se il rifiuto intervenisse comunque? Lo svolgimento degli incarichi in oggetto attiene, come facile comprendere, al necessario esercizio di compiti funzionali al perseguimento degli obiettivi e delle competenze dell’ente.
Dunque, come è obbligatorio per il dipendente incaricato di funzioni di gestione delle risorse pubbliche sottoscrivere la polizza, altrettanto obbligatorio va considerato lo svolgimento di questi incarichi, se attribuiti.
Pertanto, pare opportuno che gli enti agiscano rendendo evidente questi obblighi, indicandoli ad esempio nel codice di comportamento: come sono da specificare, quindi, gli incarichi comprendenti la gestione di risorse pubbliche allo scopo di elencarli precisapente integrando la norma, allo stesso modo è opportuno determinarli, così da rendere evidente l’obbligo di svolgerli da parte dei dipendenti incaricati, con o senza procedure precedenti di interpello o selettive.
Ciò consente, poi, di attivare tutte le sanzioni disciplinari, civili e penali connesse al rifiuto illegittimo di espletare veri e propri obblighi di legge e doveri d’ufficio.
Sotto questo punto di vista, allora, si può rispondere anche al problema del conferimento degli incarichi dirigenziali ai dirigenti e degli incarichi di funzioni dirigenziali ai funzionari negli enti senza dirigenza.
I primi sono obbligatori, anche perché la contrattazione nazionale collettiva pone il principio dell’obbligatorio conferimento di incarichi dirigenziali a chi sia inquadrato come dirigente: la polizza prevista dalla legge 1/2026 è, sostanzialmente, da considerare come connaturata alla stessa figura dirigenziale (a meno che il dirigente non sia destinatario di incarichi di solo studio e ricerca).
La stessa cosa vale per gli incarichi di funzioni dirigenziali ai funzionari apicali: una volta individuati come destinatari delle funzioni dirigenziali in applicazione degli articoli 50, comma 10, e 109, comma 2, del Tuel (e conseguentemente configurati in via automatica come EQ ai sensi dell’articolo 19, comma 1, del Ccml 16.11.2022), gli apicali non potranno rifiutare l’incarico e di sottoscrivere la necessaria polizza. Peraltro, proprio dirigenti e funzionari apicali da anni volontariamente sottoscrivono polizze di tutela per la colpa grave…
Resta ferma la deroga al divieto imposto alle PA di sostenere le spese per le assicuazioni a copertura della responsabilità erariale per colpa grave, in favore di chi svolge le funzioni di progettista e di verifica dei progetti, nell’ambito della disciplina degli appalti pubblici, enucleata per via pretoria dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie col parere 19/2025: “Fermo restando il generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile, l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007. Di conseguenza, tale divieto non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici, nello svolgimento delle funzioni di cui all’allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal grado di colpa, ferma restando l’esclusione dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.)”. Si badi: tale deroga riguarda solo progettazione e verifica, non le altre funzioni tecniche. Aggiunge, infatti, la Sezione: “tutte le condotte non confluenti nell’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici nello svolgimento delle funzioni di cui all’allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023 e foriere di danno per responsabilità amministrativa, non potranno essere oggetto di copertura assicurativa, con conseguente nullità del contratto, ai sensi dell’articolo 3, comma 59, della l. n. 244/2007, ed applicazione del previsto regime sanzionatorio”.
Resta praticamente irrisolvibile il problema dell’eventuale mancata sottoscrizione della polizza da parte degli amministratori politici locali che in applicazione dell’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000 assumano le funzioni gestionali.
Sembra del tutto evidente che su tali soggetti incomba l’obbligo di sottoscrivere l’assicurazione, non in quanto organi politici, ma come incaricati della gestione di risorse pubbliche. Non si vede, tuttavia, chi possa pretendere l’adempimento a tale obbligo ed eventualmente sanzionarlo. Per quanto, comunque, tra gli amministratori politici è radicata e diffusissima l’abitudine alla sottoscrizione volontaria dell’assicurazione oggetto del presente approfondimento.
FINE
[1] Ci sarebbe da rimettere seriamente in profonda discussione l’assunto, peraltro presente in straripante giurisprudenza, che negli enti con dirigenza gli incarichi di EQ debbano essere necessariamente frutto di una procedura se non selettiva, quanto meno comparativa, seguente alla pubblicazione di un interpello volto a compulsare i funzionari apicali a presentare una propria candidatura al conferimento.
La legge 1/2026 potrebbe condurre strumentalmente i funzionari, allo scopo di non farsi carico dei costi dell’assicurazione obbligatoria e di non assumere un incarico che a quel punto in modo conclamato assume le caratteristiche dell’esposizione a rischio di responsabilità erariale, a non presentare alcuna candidatura, così lasciando l’ente privo della misura organizzativa pur prevista dalla contrattazione collettiva e definita nel regolamento degli uffici e dei servizi.
Occorrerebbe, allora, fare un passo indietro ed ammettere che l’attribuzione dell’incarico di EQ, avente natura interamente privatistica visto che si tratta di istituto contrattuale di gestione del rapporto di lavoro, è funzione attinente le prerogative del privato datore di lavoro, da questo attuate con discrezionalità piena.
Si intende affermare, quindi, che l’esercizio del potere datoriale unilaterale di conformare la prestazione lavorativa conferendo l’incarico di EQ non possa considerarsi condizionata o subordinata allo svolgimento di una precedente procedura di interpello; la mancanza assoluta di candidature volontarie rischierebbe di vanificare l’esercizio della potestà datoriale.
L’interpello, allora, andrebbe visto come misura opportuna, ma non obbligatoria, per consentire al dirigente di restringere la valutazione del funzionario al quale sia più opportuno attribuire l’incarico alla short list auto determinata dalle candidature. Ma, nel caso di interpello andato deserto o anche in base alla decisione di non procedere con interpello, il dirigente, quale datore di lavoro, deve poter conservare l’integrale potere unilaterale di determinare il contenuto del lavoro dei propri dipendenti, anche attribuendo in via diretta, senza una precedente selezione o comparazione o valutazione di candidature mediante un sistema “formale”, così attribuendo in ogni caso l’incarico.