Introduzione
Come è noto il diritto di accesso agli atti della pubblica amministrazione è stato inserito dalla legge nr. 241 del 1990, subordinandolo, però, alla esistenza di un interesse giuridicamente qualificato
Trattasi, ad onta della rubrica della legge, di un interesse legittimo, e non di un diritto soggettivo, attribuito alla giurisdizione del giudice amministrativo
Ai sensi dell’Art. 25 comma 3 della legge 241 del 1990
La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
Pertanto, nella intenzione del legislatore del 1990 occorre un interesse qualificato e tale strumento non può essere usato al fine di controllare l’operato delle ppaa in generale
Parallelamente il codice del processo amministrativo, dlgs nr. 104 del 2010, ha previsto un rito speciale, caratterizzato da semplicità e rapidità, per il suo concreto esercizio
Ai sensi dell’Art. 116. (Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi)
1. Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato. Si applica l’articolo 49. Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o motivi aggiunti è di trenta giorni.
2. In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza è decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio.
3. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato.
4. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata; sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione e, ove previsto, la pubblicazione, dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità.
5. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai giudizi di impugnazione.
Alcune problematiche
Una delle problematiche più rilevanti in tema di accesso è la necessità di tutela della riservatezza dei terzi interessati, in relazione ad atti detenuti dalla p.a., tanto che numerose sono state le linee guida del garante della privacy, nonché il regolamento approvato con d.P.R. nr. 184 del 2006 il quale prevede una particolare cautela in relazione alla posizione di terzi controinteressati.
L’accesso dei consiglieri comunali
Particolare rilevanza riveste il diritto di accesso dei consiglieri comunali, regolato dall’art. 43 del TUEL, secondo cui
I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge.
Si tratta di un diritto abbastanza ampio (tutte le notizie ed informazioni, quindi anche i documenti), diretto non solo alla amministrazione in senso stretto, ma anche ai soggetti che ne dipendono (nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti), limitato solo, apparentemente, dal segreto cui sarebbero tenuti.
In realtà un altro limite implicito è dato da:
- esistenza di situazioni soggettive perfetto (ovvero la privacy) dei diretti interessati,
- obbligo di segreto, la cui violazione è penalmente sanzionabile dall’art. 326 c.p.
Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni
- nonché dalla esistenza di altri limiti che pongono un ostacolo all’esercizio di questo diritto causa l’esistenza di atti di altre autorità coperte dal segreto.
Ci si riferisce alla esistenza di indagini di carattere contabile e penale, per le quali i rispettivi codici di procedura prevedono il segreto investigativo.
Ai sensi dell’art. 58 del c.g.t. (Richieste di documenti e informazioni)
1. Il pubblico ministero può chiedere alla autorità giudiziaria l’invio degli atti e dei documenti da essa detenuti. Gli atti e i documenti restano coperti da segreto investigativo, anche nei confronti dei destinatari di richieste istruttorie del pubblico ministero contabile, salvo nulla osta del pubblico ministero penale.
Inoltre l’Art. 329 (Obbligo del segreto) del c.p.p. prevede che
Gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, le richieste del pubblico ministero di autorizzazione al compimento di atti di indagine e gli atti del giudice che provvedono su tali richieste sono coperti dal segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari.
- Inoltre, il diritto di accesso del consigliere certamente non potrà essere invocato per l’accesso ad atti o documenti regolati da una particolare forma di accesso, come l’accesso agli atti di gara disciplinati dall’art. 35 del dlgs 36 del 2023.
Come emerge da questa brevissima panoramica, il diritto di accesso dei consiglieri, sebbene abbia una portata più ampia rispetto al diritto di accesso regolato dalla legge nr. 241 del 1990, dato che la richiesta non deve essere motivata (ed in ciò avvicinandosi all’accesso civico di cui al dlgs nr. 33 del 2013), comunque sottostà a limiti di carattere oggettivo a causa di situazioni soggettive ostative o a motivi di carattere generale, e deve essere relativo al mandato di consigliere.
GIURISPRUDENZA
| CGUE causa c184-20 | L’articolo 7, lettera c), della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, e l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera c), e paragrafo 3, del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati), letti alla luce degli articoli 7, 8 e 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che prevede la pubblicazione in rete della dichiarazione di interessi privati che qualsiasi direttore di un ente percettore di fondi pubblici è tenuto a presentare, in quanto, in particolare, tale pubblicazione riguardi dati nominativi, relativi al coniuge, convivente o partner nonché ai parenti o conoscenti del dichiarante che possono dar luogo a un conflitto di interessi, nonché qualsiasi operazione conclusa nel corso degli ultimi dodici mesi il cui valore ecceda EUR 3 000. 2) L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 95/46 e l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento 2016/679 devono essere interpretati nel senso che la pubblicazione, sul sito Internet dell’autorità pubblica incaricata di raccogliere le dichiarazioni di interessi privati e di controllarne il contenuto, di dati personali idonei a divulgare indirettamente l’orientamento sessuale di una persona fisica costituisce un trattamento di categorie particolari di dati personali, ai sensi di tali disposizioni. |
| T.A.R. Sicilia Catania, Sez. V, Sentenza, 14/11/2025, n. 3242 | L’art. 43, comma 2, del T.U.E.L., attribuisce ai consiglieri comunali il diritto di ottenere dagli uffici del comune tutte le notizie e le informazioni utili all’espletamento del proprio mandato, senza necessità di motivazioni specifiche e con ampia portata rispetto al diritto di accesso previsto dall’art. 22 della L. n. 241 del 1990. |
| Cass. pen., Sez. VI, 30/09/2009, n. 39706 | Non realizza il reato di rivelazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.) il consigliere comunale (e quindi pubblico ufficiale) che abbia divulgato documenti e comunicazioni di natura riservata, concernenti la gestione di una casa di riposo a struttura convenzionata, di cui sia venuto legittimamente a conoscenza in ragione del diritto di accesso – riconosciuto per tale qualifica ai sensi dell’art. 43 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 sul funzionamento del consiglio comunale, trattandosi di atti del suo ufficio, utili all’espletamento del proprio mandato, e da ritenersi svincolati da qualsiasi segretezza in assenza di una specifica normativa – rivelando tali notizie ad un giornalista per la pubblicazione sulla stampa, poi puntualmente avvenuta. |
| Cass. pen., Sez. VI, Sentenza, 08/04/2009, n. 21163 | Integra il reato di omissione di atti d’ufficio (art. 328, comma secondo cod. pen.) la condotta del segretario comunale che, a fronte della richiesta di un consigliere comunale di accesso agli atti, ometta di fornirgli e di rispondere nei termini di legge, essendo irrilevante che gli atti richiesti non rientrino nelle competenze deliberative del Consiglio. (In motivazione, la Corte ha chiarito che il potere di sindacato ispettivo, di stimolo e controllo sull’attività degli organi comunali previsto dall’art. 42 T.U.E.L . dà diritto ai consiglieri di ottenere qualsiasi informazione necessaria per il suo esercizio). |
| Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 13/06/2025, n. 5197 | L’accesso del consigliere comunale a tutte le notizie e le informazioni in possesso del Comune e della Provincia e degli enti dipendenti, utili all’espletamento del proprio mandato, garantito dall’art. 43 del D.Lgs. n. 267 del 2000, pur avendo un’estensione più ampia di quello della legge n. 241 del 1990, non può sottrarsi alla regola del ragionevole bilanciamento, visto che i diritti fondamentali di pari rango si trovano nell’assetto costituzionale in un in rapporto di integrazione reciproca, non ordinato su base gerarchica, per cui non è possibile individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La necessità del bilanciamento emerge dallo stesso art. 43, comma 2, D.Lgs. n. 267 del 2000, laddove esige che i dati richiesti siano utili all’espletamento del mandato e si pongano in rapporto di strumentalità alle funzioni espletate, in modo da consentire al consigliere comunale di valutare – con piena cognizione – la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, nonché esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e promuovere tutte le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale. (riforma T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 3121/2024) Si trattava di istanza di accesso, ai sensi dell’art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, all’Asci (Azienda Sociale Comuni Insieme), azienda speciale consortile a totale partecipazione pubblica (di cui il Comune di XXXX detiene una quota di partecipazione del 9,5%), che è gestore, in virtù di apposita convenzione, di una serie di servizi sociali relativi alla famiglia ed ai minori – tra le altre richieste, il punto 18 dell’accesso informativo ha ad oggetto il numero dei minori in carico ad Asci e residenti nel Comune di XXXXX, unitamente al loro status relativamente all’affido; il punto 3 dell’accesso documentale ha ad oggetto l’elenco completo dei fascicoli (non i singoli fascicoli) dei minori in capo ad Asci e residenti a XXXXXX, il quale riporti i dati, l’età, il motivo per i quali sono stati affidati, il loro status di affidamento, r.g. ed il luogo dell’atto del tribunale, il servizio erogato, ove non si tratti di affido. |
| Cons. Stato Sez. VI, 27/02/2008, n. 721 | Le disposizioni in materia di legittimazione all’esercizio del diritto di accesso si applicano anche ai soggetti portatori di interessi diffusi o collettivi, così come previsto dall’art. 4 del D.P.R. n. 352/1992, successivamente integrato e parzialmente sostituito dal D.P.R. n. 184/2006. |
| Cons. Stato Sez. V, 17 gennaio 2014, n. 200 | Le società partecipate i cui atti sono assoggettati al diritto di accesso dei consiglieri comunali sono solo quelle partecipate in quota maggioritaria o totalitaria che svolgano funzioni strumentali a quelle proprie degli enti locali, come ad esempio servizi pubblici erogati direttamente in favore dei cittadini. Viceversa, gli atti afferenti le società imprenditoriali formate maggioritariamente da associazioni di albergatori, commercianti, artigiani ed operatori di spiaggia attive in un campo come quello della promozione turistica, che non può essere ritenuto alla stregua di un servizio pubblico locale, non dovrebbero essere assoggettate a tale obbligo di ostensione. |