Sempre più ambigua e complessa la valutazione di equivalenza tra contratti collettivi nazionali di lavoro ai fini della determinazione dei costi della manodopera negli appalti.
La sentenza del Tar Piemonte, Sezione I, 30.1.2026, n. 170 complica ulteriormente la già complicatissima, oltre i limiti dell’ingestibilità, opera alla quale sono chiamate le amministrazioni pubbliche allorchè in sede di gara debbano valutare se le tutele di un Ccnl diverso da quello indicato dalla stazione appaltante e applicato da un operatore economico, risultino equivalenti a quello specificato nella documentazione di gara.
Come è noto, la valutazione di equivalenza è un’operazione di estrema complessità, quasi di natura esoterica. Secondo il bando tipo 1/2023 dell’Anac occorre “effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci:
retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste. Quanto alla valutazione di equivalenza delle tutele normative sono presi a riferimento i parametri relativi a:
– la disciplina concernente il lavoro supplementare e le clausole elastiche nel part-time;
– la disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai suoi limiti massimi, con
l’avvertenza che solo il CCNL leader può individuare ore annuali di straordinario superiori alle 250. Lo stesso non possono fare i CCNL sottoscritti da soggetti privi del requisito della maggiore rappresentatività;
– la disciplina compensativa delle ex festività soppresse, che normalmente avviene attraverso il riconoscimento di permessi individuali;
– la durata del periodo di prova;
– la durata del periodo di preavviso;
– durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
– malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di un’eventuale integrazione delle relative indennità;
– maternità ed eventuale riconoscimento di un’integrazione della relativa indennità per astensione obbligatoria e facoltativa;
– monte ore di permessi retribuiti;
– bilateralità;
– previdenza integrativa;
– sanità integrativa”.
Inutile evidenziare ulteriormente quanto contorto sia questo sistema, aperto evidentissimamente ad ogni genere di interpretazione, estensiva o restrittiva, e destinato inevitabilmente a continui contenziosi giudiziali.
Tanto più che il medesimo bando tipo Anac, dopo aver indicato il processo estremamente complicato visto sopra, alla fine, poi, lo riduce ad una mera valutazione di quanti parametri siano discostati tra loro. Infatti, prosegue il bando tipo, affermando che “La stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza in caso di scostamenti marginali in un numero limitato di parametri. Sul punto, si evidenzia che la richiamata Circolare dell’INL [Ispettorato Nazionale del Lavoro, Circolare n. 2 del 28.07.2020, N.d.R] individua un primo elenco di nove istituti sui quali effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco su proposto è più ampio, si può ritenere ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri”.
Da una ostica, lunga ed ingarbugliata valutazione di merito, nella sostanza si passa all’identificazione quantitativa dell’eventuale sussistenza di due parametri non compatibili.
Un metodo del tutto defatigante ed illogico, che non mette per nulla le PA al riparo da ricorsi, che infatti sono continui.
Ora, il Tar Piemonte si limita a ricordare che l’impianto immaginato dall’Anac ha le sue fondamenta nell’argilla. Infatti, i giudici piemontesi non possono fare a meno di ricordare che una circolare dell’Inl, per altro riferita esclusivamente ai propri uffici, non può ovviamente costituire in alcun modo fonte del processo valutativo, ma solo un lontano punto di riferimento, per nulla vincolante e perfettamente a sua volta interpretabile ed applicabile in base a valutazioni totalmente discrezionali della stazione appaltante.
Secondo la sentenza, infatti, va “considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»). Residua dunque in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente”.
Non vi sono, quindi, sistemi, come dire, legati a precisi algoritmi per verificare l’equivalenza di due Ccnl. Nelle condizioni normative date, nemmeno l’Intelligenza Artificiale potrebbe essere chiamata in causa, appunto per l’assenza di basi tecniche, logiche, statistiche e di analisi puntuali.
Il tutto è lasciato a valutazioni di volta in volta mutevoli, a seconda dell’apprezzamento dato dalle singole stazioni appaltanti nei singoli procedimenti; cui fanno fronte spessissimo apprezzamenti opposti dei partecipanti alle gare, con lo sfocio inevitabile nei giudizi avanti al Tar e conseguente perdita di tempo e incremento dei costi a carico delle PA a dismisura.
L’eterogenesi dei fini della sciagurata normativa sui costi della manodopera, malamente introdotta nel codice dovrebbe considerarsi sotto gli occhi di tutti.
Occorre sottolinearlo: il legislatore avrebbe dovuto seguire o la strada della libertà totale dell’impresa, consentendo quindi agli operatori di applicare quale Ccnl ritenessero; oppure, quella della fissazione dirigistica di costi ben precisi della manodopera. Questa seconda strada, abbracciata dalla regione Pugli per i propri appalti, è risultata costituzionalmente legittima (sentenza della Corte Costituzionale 188/2025): era possibile, dunque.
Invece, si è scelta una modalità complicatissima, intricata ed inestricabile, destinata a complicarsi sempre più e a lasciare la questione al destino di continui mutevoli indirizzi interpretativi frutti di un contenzioso senza senso.