Il ruolo degli organismi di valutazione riguarda anche gli istituti premiali, tra i quali rientrano le progressioni orizzontali e verticali – 2^ parte

La valutazione della performance e il ruolo della contrattazione collettiva

L’art. 19 del D.Lgs. 150/2009, completamente riformulato dal D.Lgs. 74/2017, affida al contratto collettivo nazionale la definizione, nell’ambito delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance (articolo 40, comma 3-bis, del Dlgs 165/2001), delle quote destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e a fissare i criteri idonei a garantire che, alla significativa differenziazione dei giudizi (articolo 9, comma 1, lettera d), corrisponda un’effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati.

La nuova formulazione ha definitivamente eliminato l’articolazione in fasce del personale, presente nella versione originaria del decreto, la quale infatti prevedeva che una parte, ovvero il 25%, del personale in servizio, dovesse essere collocato nella fascia di merito più bassa, non conseguendo alcun trattamento accessorio collegato alla performance.

Conseguentemente il sistema di misurazione e valutazione adottato dall’ente deve prevedere certamente diversi livelli premiali, rispettivamente collegati ai diversificati esiti delle valutazioni, senza che tuttavia vi sia alcun obbligo per il quale una parte del personale debba confluire in una fascia cui non sia collegata alcuna remunerazione accessoria di natura incentivante; il sistema adottato dall’ente deve, comunque, garantire la diversificazione dei trattamenti economici accessori di natura premiale legandoli all’esito della valutazione.

La contrattazione, invece, si deve occupare di ripartire le risorse destinate a remunerare la performance organizzativa e quella individuale, e di concorrere a definire i criteri generali per i quali arrivare a una differenziazione significativa dei giudizi e, per questa via, a una diversificazione dei trattamenti economici accessori, fermo restando la competenza del sistema di misurazione e valutazione della performance a dettagliare e articolare i fattori valutativi previsti dall’art. 9.

Con riferimento ai dirigenti il secondo comma dell’art. 19 precisa, poi, che quanto previsto dal comma 1 si applica alla retribuzione di risultato.

Questa previsione depone, inequivocabilmente, a favore di uno scenario nel quale la retribuzione di risultato sia sviluppata su due asset opportunamente distinti, proprio perché il comma 1 utilizza la chiara formula: «quote destinate a remunerare rispettivamente».

Con ciò, pertanto, distinguendo una prima parte erogata in base all’esito della misurazione e valutazione della performance organizzativa da una seconda parte, che remunererà l’esito complessivo della valutazione individuale, nella quale incideranno, infatti, tutti i fattori valutativi previsti dall’art. 9, in particolare declinati sulla base degli obiettivi individuali, della performance generale di ente, delle competenze professionali e manageriali dimostrate, dei comportamenti organizzativi richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate e, in misura prevalente, degli indicatori di performance organizzativa.

Tale approccio riguarda anche la premialità del personale non dirigente che deve essere ripartita in due quote, una riguardante la performance organizzativa e una riguardante la performance individuale (nella quale è incluso il concorso alla performance organizzativa della struttura di appartenenza).

In questa sede è utile richiamare alcune disposizioni del CCNL 16.11.2022 che in qualche modo attuano la disposizione dell’art. 19 citata. L’art. 80, comma 2, conferma che le risorse del fondo risorse decentrate, rese disponibili dopo aver remunerato gli istituti economici fissi di cui al primo comma, sono destinate a remunerare, tra gli altri istituti, rispettivamente la performance organizzativa e la performance individuale, nell’ambito dei criteri per l’attribuzione dei premi correlati alla performance che, in base all’art. 7, comma 4, lettera b), sono materia di contrattazione integrativa.

È da escludere, tuttavia, che i criteri definiti in sede di contrattazione integrativa possano eludere sia le disposizioni di legge in materia e sia la previsione della contrattazione nazionale; per cui i criteri devono essere funzionali a definire, con atto gestionale, i valori delle quote delle risorse da destinare alla remunerazione delle due tipologie di performance mentre la disciplina di dettaglio dell’attribuzione delle risorse è materia rimessa alle determinazioni dell’amministrazione. 

D’altra parte, l’art. 29 del D.Lgs. 150/2009 stabilisce il carattere imperativo e, quindi, la inderogabilità delle disposizioni del titolo III tra cui appunto il citato art. 19, inderogabilità che vale anche per gli enti territoriali; tale disposizione è, pertanto, inserita “di diritto nei contratti collettivi ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

È utile, infine, richiamare l’art. 45 del D.lgs. 165/2001 che in materia di trattamento economico ancora una volta conferma che i trattamenti accessori previsti e disciplinati dalla contrattazione collettiva devono concernere distintamente la performance organizzativa (che deve riguardare sia la performance dell’amministrazione nel suo complesso che quella delle unità organizzativa in cui si articola) e la performance individuale.

Un’ altra disposizione del CCNL, attuativa del citato art. 19, è l’art. 81 che consente di realizzare una maggiore differenziazione della premialità attraverso la maggiorazione del premio legato alla performance individuale. Va detto che siamo in presenza di un istituto obbligatorio per il quale occorre che la contrattazione integrativa si pronunci quanto meno per individuare la quota massima di personale valutato, a cui tale maggiorazione può essere attribuita. 

Ancora una volta, nell’ambito dei compiti di presidio affidati agli organismi di valutazione, questi ultimi devono vigilare sull’applicazione di un istituto contrattuale che è direttamente attuativo di una norma di legge inderogabile e che fa parte dell’impalcatura dei sistemi premiali disciplinati dal titolo III del D.Lgs. 150/2009.

Il parere sulle modifiche al sistema di valutazione

Nell’esprimere il parere preventivo e vincolante, gli organismi di valutazione devono verificare che le norme di principio del D.Lgs. 150/2009 trovino una opportuna disciplina di dettaglio in una logica di coerenza complessiva del sistema; a tal proposito lo stesso organismo deve verificare:

• l’attuazione delle disposizioni del titolo I, II e III del D.lgs. 150/2009;
• l’attuazione delle disposizioni della Legge 190/2012 e del D.lgs. 33/2013 con particolare attenzione alle disposizioni che impongono il collegamento tra ciclo della performance, misure di prevenzione della corruzione e attuazione degli obblighi di trasparenza;
• che l’amministrazione abbia apprestato gli strumenti organizzativi per consentire ai cittadini o dagli altri utenti finali in rapporto alla qualità dei servizi resi dall’amministrazione, di partecipare alla valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione, secondo quanto stabilito dagli articoli 7, 8 e 19-bis;
• che il sistema disciplini le procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati, relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;
• che sia previsto il raccordo e l’integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio;
• che siano disciplinati i meccanismi valutativi che consentano l’erogazione dei premi legati distintamente alla performance organizzativa e individuale come previsto dall’art. 19 del D.lgs. 150/2009;
• che siano previsti meccanismi in grado di garantire una tendenziale e significativa differenziazione delle valutazioni.

Aggiornamento annuale del sistema

Il parere deve essere richiesto ogni qualvolta l’ente intenda procedere con modifiche al sistema di misurazione e valutazione e la vigente formulazione dell’art. 7 del D.Lgs. 150/2009 richiede che l’aggiornamento sia annuale.

Il sistema di misurazione e valutazione, per la sua caratteristica di definire il quadro di riferimento dentro cui si misurano e valutano le performance, non si presta, in generale, ad un aggiornamento annuale; è certamente necessaria una “manutenzione” periodica, ma il quadro di riferimento dovrebbe mantenere la caratteristica di stabilità nel corso degli anni anche per restituire certezza e credibilità agli atti che ne costituiscono la concreta attuazione.

L’aggiornamento annuale va dunque inteso anche come l’attestazione che non vi siano esigenze che richiedano di modificare il sistema adottato ed utilizzato dall’ente; si tratterebbe, in sostanza, di una verifica che potrebbe anche chiudersi con la presa d’atto dell’assenza di criticità o di novità normative che impongano di intervenire.

L’aggiornamento annuale può anche essere la conseguenza delle sollecitazioni svolte dall’OIV nell’esercizio del compito di garantire la correttezza dei sistemi valutativi e, quindi, nell’ambito dei diversi momenti in cui questo compito di garanzia si sviluppa (la Relazione annuale sul funzionamento dei sistema di valutazione, la validazione della relazione annuale sulla performance, il monitoraggio dell’assegnazione degli obiettivi, la verifica dell’adeguatezza degli indicatori utilizzati per misurare l’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione ai fini del collegamento con il Piano della performance).

Disciplina specifica per gli enti locali

Negli enti territoriali il contenuto del parere relativamente alle norme del D.Lgs. 150/2009 deve riguardare la verifica:

1. dell’attuazione delle norme di principio richiamate dagli art. 16 e 31. Tra queste disposizioni certamente sono di rilievo la previsione di meccanismi di verifica, ex ante, del rispetto dei requisiti degli obiettivi di performance così come individuati dall’art. 5, il rispetto dello schema valutativo previsto dall’art. 9, l’attuazione dei principi che governano l’attribuzione degli istituti premiali;
2. dell’attuazione delle norme richiamate da quelle di principio la cui attuazione è necessaria per la piena e completa attuazione delle medesime disposizioni di principio;
3. della disciplina delle ipotesi di “differimento del termine di adozione del bilancio di previsione” che impone agli enti di definire comunque gli obiettivi;
4. della disciplina della individuazione degli obiettivi relativa ai casi di gestione associata di funzioni (art. 5, comma 1bis), nei casi in cui sia applicabile;
5. della eventuale integrazione della Relazione sulla performance con il rendiconto di gestione;

Nell’esprimere il parere sul sistema l’OIV verificherà che la disciplina di dettaglio sia stata preceduta dal confronto sindacale sui criteri generali come previsto dall’art. 5, comma 3, lettera b) del CCNL 16.11.2022.

Contenuto minimo del sistema

Il contenuto minimo del sistema discende dai principi generali delineati dall’art. 3 e dal comma 2-bis dell’art 7 il quale stabilisce che il sistema deve disciplinare:

• le procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati;
• le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio;

Sono altresì da considerare, nell’ambito del contenuto minimo del SMiVaP, anche le disposizioni della Legge 190/2012 e del D.Lgs. 33/2013 laddove sono fornite precise indicazioni obbligatorie circa i diversi livelli di integrazione e cooperazione tra il ciclo della performance, la trasparenza e la prevenzione della corruzione.

I principi generali del D.Lgs. 150/2009 concorrono a definire il nucleo delle disposizioni del SMiVaP senza le quali da un punto di vista applicativo potrebbero determinarsi difficoltà operative. In particolare il SMiVaP deve disciplinare nel dettaglio la titolarità del potere valutativo, anche con riferimento a quelle modifiche alla collocazione nell’organizzazione che intervengano nel corso dell’anno o con riferimento alle particolari situazioni in cui il personale può trovarsi (distacco, utilizzo, comando ecc.), il processo valutativo, la pesatura dei fattori valutativi, le metriche di dettaglio, la correlazione con gli strumenti di apertura e chiusura del ciclo della performance (Piano e Relazione sulla performance).

Contenuto necessario del sistema

Il SMiVaP deve disciplinare i seguenti aspetti:

• attuazione dell’art. 4, comma 2 del Decreto 150/2009 che disciplina le fasi del ciclo della performance e della previsione secondo la quale nel definire e assegnare gli obiettivi si deve tenere conto anche dei risultati conseguiti nell’anno precedente, come documentati e validati nella Relazione annuale sulla performance; relativamente a quest’ultimo aspetto la disciplina di dettaglio deve definire regole ragionevoli in considerazione della discrasia temporale che può esservi tra la definizione degli obiettivi di performance e l’approvazione e validazione della Relazione sulla performance relativa all’anno precedente;
• processo di valutazione individuale: termini, condizioni, titolari del potere valutativo per le diverse categorie di personale e per le diverse tipologie di incarichi;
• lo schema valutativo per il personale dirigente con la indicazione della pesatura dei diversi ambiti/fattori valutativi;
• lo schema valutativo per il personale non dirigente con la indicazione della pesatura dei diversi ambiti/fattori valutativi;
• per ciascun ambito/fattore valutativo il livello di autonomia valutativa e la fonte di acquisizione dei dati di misurazione;
• con riferimento alle ipotesi di comando, utilizzo, distacco, distinzione tra dipendenza funzionale e gerarchica, uffici di diretta collaborazione privi di un dirigente preposto ecc., è necessaria una disciplina che eviti incertezze applicative;
• indicatori relativi all’ambito organizzativo di appartenenza: le modalità per la definizione e per la misurazione;
• le modalità per verificare il rispetto dei requisiti degli obiettivi di performance di cui all’art. 5 del D.Lgs. 150/2009;
• assegnazione degli obiettivi individuali di cui all’art 9, comma 1, lettera b) e comma 2, lettera a): termini e responsabilità;
• le declaratorie relative alle competenze professionali e manageriali dimostrate ed ai comportamenti organizzativi per i dirigenti e per il personale responsabile di unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, tenendo conto del “più efficace svolgimento delle funzioni assegnate”;
• le declaratorie relative alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi per il personale non dirigente e non titolare di incarichi di responsabilità di unità organizzative;
• termini, modalità di attivazione e individuazione del soggetto/organo cui inoltrare la richiesta di attivazione della procedura di conciliazione, prevedendo per tutti gli aspetti, ma soprattutto con riferimento alla terzietà del titolare della decisione finale, opportune modalità di composizione dell’organo cui viene affidata l’istruttoria;
• previsione delle specifiche modalità per la integrazione tra le misure di prevenzione della corruzione e l’attuazione di maggiori livelli di trasparenza e gli obiettivi di performance, anche ai fini delle verifiche previste dall’art. 1, comma 8-bis, della l.190/2012 e dall’art. 44 del D.Lgs. 33/2013; deve essere previsto che le misure di prevenzione della corruzione concorrano alla misurazione della performance organizzativa e per questa via sulla valutazione individuale. Per fare ciò è necessario che sia esplicitamente definita la modalità di tale incidenza, che le misure di prevenzione abbiano un riferimento preciso alle strutture dell’ente responsabili della relativa attuazione e che sia tecnicamente misurabile il livello di realizzazione. La relazione del responsabile della prevenzione della corruzione necessariamente deve contenere l’evidenza puntuale dei soggetti che hanno/ hanno parzialmente attuato/non hanno attuato le misure di prevenzione della corruzione di loro competenza, unica condizione che può consentire agli organismi di valutazione di trarre le conseguenze in sede di valutazione di performance (art. 44 d.lgs. 33/2013).

La disciplina di questi aspetti è imprescindibile  considerato che il comma 8-bis dell’art. 1 della Legge 190/2012, affida all’OIV il compito di verificare, anche ai fini della validazione della Relazione sulla performance, che i piani triennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza;

• previsione delle specifiche modalità attuative dell’art. 10, comma 4, del D.Lgs. 33/2013 che esplicitamente prevede che le amministrazioni “garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance”;
• la disciplina degli strumenti organizzativi per consentire ai cittadini o dagli altri utenti finali in rapporto alla qualità dei servizi resi dall’amministrazione, di partecipare alla valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione, secondo la necessaria gradualità e tenendo conto delle caratteristiche anche dimensionali delle amministrazioni;
• il raccordo e l’integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio tenendo conto delle specificità normative delle singole amministrazioni;
• la previsione di meccanismi in grado di garantire una tendenziale e significativa differenziazione delle valutazioni;
• definizione della valutazione negativa ai fini dell’applicazione dell’art. 3, comma 5-bis, e quindi ai fini dell’accertamento della responsabilità dirigenziale e ai fini della eventuale irrogazione del licenziamento disciplinare ai sensi dell’articolo 55-quater, comma 1, lettera f-quinquies), del D.Lgs. 165/2001 nel caso di insufficiente rendimento, reiterato per nell’arco dell’ultimo triennio, che deve essere resa a tali fini specifici nel rispetto delle disposizioni del D.Lgs. 150/2009;
• modalità di rendicontazione dei risultati in modo da considerare le diverse tipologie di destinatari (artt. 4, comma 2, lettera f)).

Come si vede i contenuti necessari e “minimali” del Sistema sono abbastanza ampi da non poter essere tralasciati e da non consentire che le amministrazioni si determinino nel senso di non adottare un proprio SMiVaP. Sono talmente tanti gli aspetti di difficile applicazione senza una disciplina di dettaglio per cui si corre il rischio, in assenza di SMiVaP, che venga inibita completamente qualsiasi possibile attuazione del ciclo valutativo. 

Conclusioni

Il posizionamento degli organismi di valutazione è talmente ampio che non possono limitarsi ad intervenire solo se sollecitati dall’amministrazione e non possono trincerarsi dietro una presunta interferenza con l’autonomia delle amministrazioni.

Nell’ambito del compito di garantire la correttezza del sistema di misurazione e valutazione anche con riferimento agli istituti premiali l’azione deve svilupparsi, in diversi momenti, privilegiando l’azione preventiva, il supporto metodologico e l’azione di accompagnamento, nel rispetto dell’autonomia delle amministrazioni che, tuttavia, non può essere esercitata in spregio alle disposizioni di principio, in specie quando hanno natura inderogabile.

Una posizione di indifferenza degli organismi di valutazione li rende corresponsabili delle conseguenze derivanti, per esempio, dalla erogazione di trattamenti accessori di natura incentivante in assenza dei requisiti cui l’ordinamento legale e contrattuale subordina la legittima erogazione.